Samorząd – same pytania
1.
Siódmego kwietnia – wybory samorządowe. Kontekst polityczny jest oczywisty. Ma to być ostateczne zepchnięcie PiS-u ze sceny politycznej, „dobicie rannego zwierza” – jak obrazowo ujął to jeden z zapalczywych polityków. Od razu chcę zaznaczyć, że – moim zdaniem – to niemożliwe. Elektorat Prawa i Sprawiedliwości nie poszedł do domu, nie rozsypał się. Jest niemała grupa ludzi, którzy rządy tej partii zapamiętają jako władzę opiekuńczą, troszczącą się o ich poziom życia. Ale także taką, która nie schlebiała elitom, przywróciła prostym ludziom przekonanie, że oni w państwie też są ważni, a głos prostego robociarza czy rolnika znaczy tyle samo ile głos uczonego profesora. Ten antyelitaryzm czy egalitaryzm jest silnym bodźcem w polityce, dotykającym emocji wspólnych dla wielkich grup społecznych. Wszak PiS wykorzystał świetnie tę emocję. Tu nie chodzi o to, że Polska nie odniosła sukcesu po 1989 roku, tylko o to, że jedni odnieśli sukces większy, a inni mniejszy, mimo takiego samego, a nawet większego nakładu pracy.
To ciekawe, że poza Maciejem Gdulą nikt dokładnie nie zbadał skali i głębokości tego zjawiska, nie wyciągnął wniosków politycznych. To widać nawet teraz. Nie spotkałem się nigdzie z takimi badaniami, nie widziałem poważnej próby refleksji nad wynikami ostatnich wyborów po stronie koalicji demokratycznej, nie widzę ani prób, ani zapowiedzi przeanalizowania tego problemu przez tę koalicję. Równocześnie z tym – kroków, aby ten elektorat zdemobilizować i – być może w dalszej kolejności – pozyskać. Tak nawiasem mówiąc, stawiam taką tezę, że w jakiejś części to dawny elektorat Sojuszu Lewicy Demokratycznej, ten, który tęsknił za równością społeczną i aktywnym państwem opiekuńczym. Protestował przeciw efektom reform Balcerowicza i wierzył w sprawczość lewicowych rządów. Potem, im bardziej SLD wrastał w III RP (pomysł podatku liniowego), tym bardziej ten elektorat szukał swojej reprezentacji. To nie był w swej masie elektorat sentymentu za PRL, to był i jest elektorat protestu przeciw nierównościom społecznym, zarówno w sferze materialnej, jak i symbolicznej. On dalej będzie szukał „swojej” partii, a tu PiS ma – jak na razie – kiepską konkurencję.
Dlatego elektorat PiS radykalnie się nie zmniejszy. Może ulec częściowej demobilizacji i o to chyba chodzi politykom koalicji. Temu ma służyć ujawnianie rozmaitych afer i przekrętów, eksponowanie rzeczywistych i wyolbrzymianych wpadek polityków PiS. To przyniesie pewien efekt, pytanie, jak wielki? Być może jest trochę racji w tym, że polaryzacja zaszła tak daleko, iż lojalność partyjna (raczej religijna niż plemienna) zdominuje najbliższe głosowanie. Sądzę jednak, że elektorat partii koalicyjnych też się zdemobilizuje, kto wie, czy nie w większym stopniu. Miało być inaczej, praworządnie i porządnie, a jest raczej chaotycznie. Można odnieść wrażenie, że tak jak PiS nie wierzył, że przegra, tak druga strona nie wierzyła, że wygra. Nieprzygotowanie kadrowe, programowe i proceduralne dają o sobie znać, choć nie wszędzie i nie w każdym obszarze. Wybory lokalne (podobnie, jak i europejskie) to walka zmobilizowanych elektoratów, może się więc okazać, że zwycięstwo nie będzie tak jednoznaczne. Tym bardziej, że czasu na merytoryczną kampanię jest mało.
Zwłaszcza, że te wybory kierują się nieco inną logiką. Nie tyle przynależnościami partyjnymi, ile układami lokalnymi, stosunkami międzyludzkimi, popularnością, sympatią i antypatią do liderów. Stąd tylu bezpartyjnych wójtów i burmistrzów, a czasem i prezydentów. Stąd niestabilność identyfikacji partyjnej radnych; zaczynają jako partyjni, kończą jako „niezależni” lub na odwrót. Do tego wybory do sejmików wojewódzkich, ze scenariuszem ściśle partyjnym. Był kiedyś w parlamencie taki pomysł, aby wybory do sejmików wojewódzkich połączyć z parlamentarnymi, w których identyfikacja polityczna jest kluczowa. I wyraźnie oddzielić je od wyborów lokalnych (gminnych, miejskich i powiatowych), gdzie – w połączeniu z bezpośrednim wyborem starosty – decydowałyby osobowości. Mielibyśmy zatem Polskę partyjną – na poziomie krajowym i regionalnym – i Polskę obywatelską, lokalną. Ta druga aktywizowałaby tysiące ludzi, dla których identyfikacja partyjna jest drugorzędna. I dla mądrych partii byłaby rezerwą kadrową, z której czerpać by one mogły ludzi umiejących zarządzać czymś więcej niż własną rodziną, a co ważniejsze – umiejących wygrywać wybory. Tak m.in. sugerował nieżyjący już prof. Stanisław Gebethner. Pomysł upadł, a nawet nie został poważnie przedyskutowany, bo „bieżączka” parlamentarna okazała się ważniejsza.
Ale problem upolitycznienia i upartyjnienia wyborów samorządowych pozostał. Nie miałbym nic przeciwko temu, gdyby nie te nasze partie, nieosadzone w terenie, tylko w urzędach terenowych. Coraz bardziej są to partie wyborcze, wedle modelu amerykańskiego, a nie w tradycji partii europejskich, w której wybory są tylko momentem wzmożenia pracy partyjnej, efektem wieloletniej pracy z ludźmi i wśród ludzi. U nas jest inaczej. Przychodzą wybory, partia ożywa podczas wyłaniania kandydatów, z rozpędu robi kampanię w oparciu o polityczne, kadrowe i materialne zasoby parlamentarne, potem leczy rany (lub obsadza stołki). I tak co cztery–pięć lat. To m.in. też stąd bierze się popularność kandydatów bezpartyjnych i niechęć obywateli do partyjności.
To odkłada się na państwie. Nie ma w nim rotacji kadrowej, parlamentarzyści nie mają konkurencji, a tak naprawdę rządzi nami ciągle to samo pokolenie, dla którego postacie Tuska i Kaczyńskiego są emblematyczne. Z całym szacunkiem dla ich życiorysów i dorobku, oni już nie staną na czele wielkiego projektu modernizacji Polski, nie porwą młodych pokoleń do wielkich czynów, nie staną się ideowymi i merytorycznymi przewodnikami po świecie idei i postępu. I młodzi to widzą. Kaczyński wydał się im mniej sympatyczny, więc 15 października zagłosowali przeciwko niemu. Nikogo nie poparli, zagłosowali przeciw. W wyborach samorządowych nie znajdą takiej motywacji.
2.
Także i dlatego, że samorząd stał się dla nich jednym z ogniw tak samo odległego systemu zarządzania państwem, jak rząd czy partie polityczne. Nie bez winy są tu sami samorządowcy. Nie będąc pewni swej siły i popularności podczepiają się pod partie polityczne, bo one dają im w kampanii wyborczej swoje zasoby. Poza tym identyfikacja z partią ułatwia im lokalną walkę polityczną. W zależności od tego, czy to jest partia rządząca, czy opozycyjna, usprawiedliwia własne niepowodzenia. Zawsze można wskazać na rząd, który „nie daje”, a po 15 października na rząd PiS, który „nie dawał”: pieniędzy, możliwości itd. I choć często jest to prawda, a czasem nie, to zawsze ułatwia życie. Ileż błędów – niekompetencji, nieporadności, braku decyzyjności – można ukryć pod tymi hasłami.
Jest i druga strona tego medalu. Wyborca odbiera ten stan rzeczy – tego wójta, burmistrza, prezydenta – jako wysłannika partii (elementu władzy centralnej), delegowanego do zarządzania swoją małą ojczyzną. On przestaje być liderem lokalnej społeczności (a o to nam chodziło, gdy wprowadzaliśmy bezpośrednie wybory), a staje się w niej instytucją zarządczą, trochę jednak obcą. Rzeczywistość zbyt często potwierdza te przypuszczenia. Platforma Obywatelska nigdy nie wygra wyborów w Krakowie, bo zawsze na czele listy sejmowej stali ludzie spoza miasta (Trzaskowski, Sienkiewicz). Z tego samego powodu PiS nigdy nie wygra w Warszawie (Jaki z Opola, Bocheński z Łodzi). Jeśli przywódcy partyjni nie rozumieją istoty samorządności i ustrojowej pozycji jej lidera, to co z tego mają rozumieć obywatele stanowiący wszak samorząd (art. 16 Konstytucji)?
Tym, którzy nie identyfikują się z partiami ogólnopolskimi, pozostaje budować „własne partie”, w sarmackim znaczeniu tego słowa. Stąd zjawiska nepotyzmu i kumoterstwa, korupcja polityczna i nieoczekiwane sojusze i koalicje. Mógłbym sypać przykładami lokalnych koalicji Lewicy z PiS, a nawet dalej idącymi. W pewnej gminie podtarnowskiej w wyniku bezpośrednich wyborów wójtem został były I sekretarz Komitetu Gminnego PZPR. Gdy udałem się do tejże gminy na jakieś święto lokalne i posadzono mnie obok miejscowego proboszcza, ten rzekł do mnie: „Widzi Pan, my tu z Kaziem kiedyś rządziliśmy i znowu będziemy razem”. Historia się powtarza – odrzekłem Marksem. PiS podjął próbę przeciwdziałania takim zjawiskom wprowadzając dwukadencyjność, ale będzie problem z byłymi włodarzami gmin, którzy gdzieś tam w małej gminie pod Białymstokiem nie znajdą ani roboty, ani nie utrzymają swojej pozycji społecznej. Nie widzę też powodu, aby nowi włodarze nie skopiowali praktyki politycznej pt. winni są poprzednicy. To jeszcze bardziej podzieli społeczności lokalne.
Nie ma w tej sprawie dobrego rozwiązania. Dość trudno pogodzić rolę lidera społeczności lokalnej z rolą kierownika zakładu pracy (wójt jest nim w rozumieniu Kodeksu Pracy), a to jeszcze z odpowiedzialnością urzędniczą i finansową. Upadła idea samorządowej służby cywilnej, a ustrojowe pozycje skarbnika i sekretarza gminy, którzy mieli stabilizować pracę urzędu i dbać o procedury administracyjne, nadal nie są mocne. Jeszcze słabszą pozycję mają starostowie i marszałkowie województw, brakuje im bowiem silnej wyborczej legitymacji, a zbyt często ich los zależy od chwiejnych układów partyjno-grupowych w radzie powiatu lub w sejmiku. A jeszcze jeśli urzędnicze otoczenie uwikła ich w codzienne czytanie i podpisywanie papierów, to lidera już nie ma. Zostaje urzędnik, mniej lub bardziej sprawny, który szuka i stosuje urzędnicze sztuczki celem utrzymania stanowiska. Wzniosłe ideały samorządności, umiejętności współdziałania i przewodzenia lokalnej społeczności, budowania prestiżu władzy i państwa, idą w kąt. A strategiczne plany rozwojowe, które powinna mieć każda gmina, ograniczają się najwyżej do pięcioletniej perspektywy. Reszta to bujda, a autor tego planu wie, że nie poniesie za nią odpowiedzialności.
3.
Ta ostatnia uwaga nie odnosi się li tylko do niepewności ponownego wyboru. Odnosi się także do niemożności zaplanowania czegokolwiek w dłuższej perspektywie. Władza centralna nie waha się, gdy trzeba samorządowi dołożyć zadań i obowiązków. Udaje, oczywiście, że są to zadania zlecone, czyli środki na ich realizację gwarantuje budżet centralny. Jednakże decyzji o przekazaniu tych zadań nie poprzedza analiza finansowa, nie ma algorytmów przeliczeniowych ani nawet czasu na ich sporządzenie. Nie ma też fachowców. Jeszcze w roku 2015 departament finansów samorządowych w resorcie finansów był obsadzony przez ludzi, którzy rozpoczynali pracę w pierwszej połowie lat 90. ubiegłego wieku i towarzyszyli samorządowym finansom przez 20 lat. I w wieku lat 50. odeszli z resortu, bo ulegli potrzebom „dobrej zmiany”. Ona zaś samorząd i jego pieniądze miała za nic. PiS w ciągu ośmiu lat rządów pięciokrotnie zmieniał system podatkowy, a wszak na nim i jego stabilności „wiszą” samorządowe dochody. Są skarbnicy, którzy do dziś nie rozgryźli Polskiego Ładu, ale dobrze wiedzą, ile na nim stracili. Nasuwa się pytanie, czy chodziło o ustrojowe zmniejszenie roli samorządu w zaspokajaniu potrzeb społecznych i świadczeniu usług publicznych czy też o to, aby kolejne samorządy uzależnić od systemu uznaniowych dotacji, o budowanie systemu klientyzmu politycznego. Te dotacje dla Kół Gospodyń Wiejskich, dla strażaków z OSP, dla lokalnych fundacji i stowarzyszeń to wszak zaprzeczenie konstytucyjnej zasady pomocniczości. To w istocie nielegalne, uznaniowe finansowanie zadań własnych samorządu, czego nie dopuszcza ani Konstytucja, ani ustawa o finansach komunalnych. I, oczywiście, żadna komisja śledcza tym się nie zajmie.
Tak więc pieniądze. Mówią o nich, piszą i uchwalają wszystkie gremia samorządowe. Ale problem jest szerszy. Od początku III RP nie zajęliśmy się wyceną usług publicznych i kosztami ich świadczenia. Istnieje w tym zakresie pełna rozmaitość, w dwóch podobnych gminach koszty urzędu (od płacy do ogrzewania) są dość różne. Jednej wystarcza 30 pracowników, dla innej 50 to za mało. Robiąc kiedyś (przed 15 laty) badania w województwie zachodniopomorskim, bywałem w gminach, gdzie jedna pani miała w zakresie obowiązków opiekę nad organizacjami społecznymi oraz wymierzanie i ściąganie podatków i opłat lokalnych. Po sąsiedzku tymi samymi kwestiami zajmowały się już dwie panie, z tym że ta pierwsza (od NGO-sów) była także komendantem gminnym OSP i członkiem władz wojewódzkich tej organizacji. Na rozmowę umawiałem się z nią w Szczecinie, bo tam miała więcej czasu.
Ale zanim się za to ktoś zabierze (nie wiem, kto, bo polityków to nie obchodzi), trzeba przejrzeć podział zadań i kompetencji (narzędzi realizacyjnych) pomiędzy rządem centralnym a samorządami. Polska nie należy pod tym względem do liderów samorządności w Unii Europejskiej. W krajach starej Europy samorządy odgrywają większą rolę w zaspokajaniu potrzeb społecznych. Pole do zmian nie jest małe. Zacznijmy od województwa, w którym podział zadań pomiędzy marszałkiem a wojewodą woła o pilne korekty. Nie jestem za likwidacją urzędu wojewody, bo uważam, że rząd musi mieć narzędzie kontroli legalności działań samorządu. I starczy! Po co w urzędzie wydziały rolnictwa, budownictwa itd., itp., kompletnie nie wiem. Nikt już nie pamięta, że w 2005 roku Sejm na wniosek SLD przyjął ustawę wzmacniającą rolę samorządu jako gospodarza województwa. Pierwsza ustawa, jaką przyjął nowy Sejm zdominowany przez PiS i PO, to było uchylenie tegoż aktu prawnego. „W Polsce nie będzie landów” – uzasadniał poseł-sprawozdawca. Rękę „za” podnieśli nawet ci posłowie PO, z którymi pisaliśmy uchwaloną poprzednio ustawę. Jak widać, niewiele się od tego czasu zmieniło, a jeśli już to na gorsze.
Rozmowy wymaga problem istnienia powiatów. Są z nami już od 25 lat, w kształcie ustrojowym i terytorialnym zaplanowanym przez Michała Kuleszę. On jeszcze przed swoją śmiercią mówił, że chyba w 1998 roku mieliśmy rację, że jest ich za dużo i są za słabe. Tak naprawdę są przygniecione przez szpitale i szkoły średnie, niezdolne do koordynacji działań rozmaitych służb rządowych działających na terenie powiatu. Także czynnik prestiżowy – „mamy nasz powiat” – osłabł wraz z odejściem pokolenia pamiętającego, że siedziba urzędu administracyjnego oznacza pieniądze, inwestycje, prestiż i dostęp do dóbr edukacyjnych i kulturalnych. Mamy powiaty, w których wszyscy aktywni ludzie jeżdżą do dużego miasta po te dobra. Mamy powiaty „obwarzankowe” (podobnie, jak i gminy), których racją istnienia jest brak zgody, aby je „połknęło” rozrastające się miasto. Warto zatem zastanowić się nad mapą podziału administracyjnego kraju, bo jest ona dziś inna niż przed 25 laty.
Warto także zastanowić się nad liczbą i kompetencjami podmiotów samorządowych w Polsce. Naprawdę jest dużo zadań i kompetencji, które uwolniłyby rząd od zajmowania się wszystkim. Te wszystkie Narodowe Fundusze, spółki i spółeczki wodne, leśne i wiele tym podobnych mogłyby się stać samorządowo-rządowymi z większym udziałem czynnika obywatelskiego. W dobie komputerów, internetu i telefonów posiadanych przez każdego, rosnącego poziomu wykształcenia obywateli, to nie jest problem. Jeśli chcemy spokojnie rozwijać nasze państwo, nie ma innej drogi niż uspołecznienie zarządzania nim. Tylko kto o tym pomyśli?
Artykuł ukazał się w numerze 2/2024 „Res Humana”, marzec-kwiecień 2024 r.
