Odpowiedzialność za zmianę klimatu
Mijające miesiące przynoszą informacje o kolejnych osiąganych rekordach temperatur. Jest to jeden z dowodów na ocieplanie się klimatu, a przyczyną zaistniałej sytuacji jest El Ninio. Wyjątkowy pod względem klimatycznym rok czy dwa nie przesądzają jeszcze o zmianie klimatu, ale obserwacje z 30 lat wskazują wyraźnie na istnienie tendencji wzrostowej, której nie powinno się ignorować. Tempo zachodzących zmian wydaje się szybsze niż zakładano, co oznacza, że czasu na reakcję jest coraz mniej.
Nauka wskazuje, że współczesna zmiana klimatu jest wywołana przez nadmierną ilość gazów cieplarnianych w atmosferze (GHG), za których emisję odpowiedzialny jest człowiek. Procesy naturalne takie jak np. wybuchy wulkanów, są elementem stale obecnym w przyrodzie. Mogą one powodować krótkotrwałe, maksymalnie kilkuletnie, nawet globalne zmiany, ale w długim okresie nie powodują trwałych zmian. Czynnikiem przeważającym szalę są działania człowieka. Paradoksalnie, pomimo ponad 30 lat prowadzenia globalnych działań zmierzających do ograniczenia antropogenicznych emisji GHG, globalna ilość tych gazów emitowanych do atmosfery stale rośnie. To pokazuje, że coraz bardziej oddalamy się od celów, które uzgodniono w 1992 roku w Rio de Janeiro i 2015 roku w Paryżu.
Zmiana klimatu jest problemem globalnym, który może być rozwiązany jedynie na poziomie świata. Jednakże wszelkie działania międzynarodowe nie będą skuteczne bez udziału państw. Organizacja Narodów Zjednoczonych ani żadna inna organizacja nie jest w stanie przeprowadzić skutecznej kampanii redukującej emisję gazów cieplarnianych. To państwa odgrywają kluczową rolę w procesach decyzyjnych, np. podczas konferencji stron konwencji klimatycznej. Z tego powodu na nich spoczywa odpowiedzialność za wdrożenie odpowiedniej polityki. Wymaga to jednak znaczących zmian społecznych, inwestycji oraz środków finansowych. W praktyce krótkookresowo wpływają one negatywnie na konkurencyjność gospodarczą, ponieważ państwa podążające ścieżką przeciwdziałania zmianie klimatu muszą uwzględniać koszty klimatyczne w rachunkach ekonomicznych swoich gospodarek, a więc i podmiotów gospodarujących na danym terenie. Już to samo powoduje pogorszenie konkurencyjności z obszarami, na których takich regulacji nie ma, a jeśli do tego dodamy wysokie nakłady inwestycyjne, to w wielu sytuacjach konkurencja cenowa staje się nieopłacalna. Z tego powodu wiele państw wybiera postawę gapowicza, który udaje, że podejmuje jakieś działania, a w praktyce czeka, aż inni wykonają pierwsze kroki, a on podąży za stadem w dobrze wskazanym kierunku. Problem w tym, że obecnie gapowiczów jest więcej niż skłonnych do działania i stado (ludzkość) głównie udaje, że się przemieszcza w pożądanym kierunku.
Społeczność międzynarodowa ma bardzo małe, a wręcz żadne możliwości oddziaływania na państwa-gapowiczów. Podpisanie konwencji klimatycznej jest tylko deklaracją działania, podobnie jest z różnymi zobowiązaniami podpisywanymi na konferencjach przez strony tej konwencji (tzw. COP). Za niedotrzymanie obietnic nie grożą żadne konsekwencje, a ucierpieć może co najwyżej reputacja i wiarygodność poszczególnych państw. W obliczu interesów społeczno-gospodarczych taka strata jest zazwyczaj niewielką w stosunku do innych zobowiązań państwa.
W tym kontekście warto rozważyć kwestię odpowiedzialności za zmianę klimatu. Takie podejście jest ważne, ponieważ wskazanie „winnego” umożliwia poszukiwanie rozwiązań, które byłyby skuteczne w walce ze zmianą klimatu. W przeszłości dowodzono, że to kraje wysoko rozwinięte powinny ponosić tę odpowiedzialność. W tym duchu stworzono ramową konwencję klimatyczną, w której wymieniono państwa mające odgrywać wiodącą rolę w przeciwdziałaniu zmianie klimatu. To one miały ponosić największy wysiłek redukcyjny. Uzasadnieniem dla takiego podejścia była ówczesna roczna emisja tych państw oraz szacunek tzw. skumulowanej emisji, czyli liczonej od początku pierwszej rewolucji przemysłowej. W szczególności w oparciu na tym drugim wskaźniku uznano, że to one są głównymi winowajcami obserwowanej zmiany klimatu. Ponadto państwa te mają środki i wiedzę, aby tworzyć wynalazki i wdrażać niskoemisyjne innowacje. Jednakże już od kilku lat dostępne badania naukowe wskazują, że tempo rozwoju państw rozwijających się jest tak duże, iż najprawdopodobniej przed 2035 rokiem dojdzie do zrównania się skumulowanej emisji gospodarek rozwiniętych i rozwijających się. Obecnie szacuje się, że ponad 65 procent rocznej emisji GHG jest generowane w tej drugiej grupie. To powoduje liczne spory międzynarodowe dotyczące odpowiedzialności za współczesną zmianę klimatu i brak konsensu odnośnie do działań naprawczych. Kraje rozwijające się wciąż obarczają winą za zaistniałą sytuację najbogatszych i wskazują na ich odpowiedzialność związaną z ponoszeniem kosztów niskoemisyjnej polityki rozwoju. Jednocześnie starają się one nie dostrzegać obecnej sytuacji, w której to bez udziału krajów rozwijających się nie ma szansy na wdrożenie skutecznej polityki redukcji GHG.
Kwestię odpowiedzialności najłatwiej jest opisywać w kontekście państw, bo, jak zasygnalizowałem wyżej, to one są podmiotami, które mają największą moc sprawczą. Z tego powodu co jakiś czas pojawiają się rankingi wskazujące największych trucicieli na świecie. Takie podejście jest jednak bardzo ułomne, bo czy można porównywać wielkie Chiny z malutkim Lichtensteinem? Jest to sprzeczne ze zdrowym rozsądkiem. Z tego powodu od lat próbuje się porównywać emisję państw przez pryzmat jakiejś cechy. Zazwyczaj w tym kontekście wskazuje się na emisję per capita lub w przeliczeniu na jednostkę PKB. Zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w której bierze się pod uwagę trzy łady, tj. gospodarczy, społeczny i środowiskowy, warto dodać do tego kryterium środowiskowe, czyli przeliczenie emisji na jednostkę powierzchni. Uwzględnienie rankingów cząstkowych zazwyczaj pokazuje, że w zależności od przyjętego kryterium odpowiedzialność państwa może być różnie traktowana. W kontekście emisji per capita Chiny, uznawane za największego truciciela świata, ustępują miejsca kolejnemu globalnemu mocarstwu, czyli USA. W ten sposób, obwiniając się wzajemnie, oba mocarstwa usprawiedliwiają swoją opieszałość w polityce klimatycznej, wskazując oponenta jako odpowiedzialnego za zmianę klimatu. Na świecie istnieje niewiele państw, których pozycja w tych niechlubnych rankingach jest wysoka niezależnie od przyjętego kryterium. W Unii Europejskiej taką pozycję zajmuje niestety Polska, która pod względem wszystkich kryteriów znajduje się w czołówce rankingów.
Zmieniająca się, w zależności od kryterium, pozycja państw na liście głównych emitentów gazów cieplarnianych powoduje, że wskazane jest liczenie zintegrowanego, zrównoważonego rankingu emisji państw. Jednakże takie rozwiązanie, choć wydawałoby się, że jest najbardziej obiektywne, nie przyjęło się w praktyce.
Problem odpowiedzialności częściowo rozwiązano w ramach Porozumienia paryskiego z 2015 roku, którego sygnatariusze zobowiązali się do osiągnięcia neutralności klimatycznej w połowie XXI wieku. Większość z nich deklaruje, że nastąpi to w 2060 roku. Jest to konkretne zobowiązanie, które należy wykonać niezależnie od sytuacji, w jakiej obecnie dane państwo się znajduje. Przy takim celu kwestia odpowiedzialności ma mniejsze znaczenie, ponieważ każde z państw musi przebyć swoją ścieżkę do celu, jednakże i w tym zakresie wiele państw wskazuje, że z punktu widzenia kryterium odpowiedzialności wypełnienie przez nie zobowiązania powinno nastąpić później niż zakładano. Wyjątkiem jest Unia Europejska, która prowadzi wspólną politykę klimatyczną, tj. zakłada osiągnięcie tej neutralności w 2050 r. na poziomie całości swojego terytorium, ale niekoniecznie we wszystkich państwach członkowskich. To może oznaczać sytuację, w której będą państwa, których zdolności do absorpcji emisji będą większe od emisji, oraz takie, których emisja wciąż będzie przewyższać zdolność do pochłaniania. To rozwiązanie jest bardziej dogodne dla państw w trudnej sytuacji emisyjnej. Wydaje się, że mechanizm takiej neutralności w skali globalnej jest niemożliwy do osiągnięcia z przyczyn politycznych.
Kwestia odpowiedzialności za emisję służy nie tylko do wskazywania winnych, ale również może przyczynić się do określenia, w jakich obszarach redukcja emisji będzie najbardziej efektywna. W tym kontekście można patrzeć na państwa, ale również na społeczeństwa. W kontekście państw wskazuje się, że grupa G-20 jest odpowiedzialna za około 75% globalnej emisji, a więc wystarczyłoby podjąć zdecydowane kroki redukcyjne w tych państwach, aby znacząco ograniczyć emisję, przy jednoczesnym pilnowaniu, aby pozostałe państwa rozwijały się bez zwiększania swojej emisji. Trudno jest jednoznacznie ocenić, czy takie działanie byłoby wystarczające, jednakże charakteryzowałoby się pewną sprawiedliwością.
W skali gospodarek kryterium odpowiedzialności może wskazywać sektory, w których działania naprawcze powinny być podejmowane priorytetowo. Takie podejście należy stosować jednak ostrożnie i analizować trzeba również możliwości sektora do wprowadzenia odpowiednich innowacji. W wielu przypadkach wprowadzenie celów redukcyjnych może wiązać się z poważnymi problemami gospodarczymi.
Problem odpowiedzialności powinien być także rozważany w kontekście społecznym. Skuteczna polityka klimatyczna opiera się na redukcji emisji gazów cieplarnianych, co może być osiągnięte jedynie poprzez podejmowanie licznych wyrzeczeń społecznych. Niejednokrotnie te wyrzeczenia powodują koszty społeczne uderzające głównie w najbiedniejszych. Za przykład można podać wprowadzanie stref czystego transportu, do których wjazd jest uzależniony od spełnienia rygorystycznych norm emisji. W praktyce powoduje to, że stare auta nie mają prawa do niej wjechać, co z reguły jest słuszne. Jednakże tak naprawdę wiele z tych starszych aut niespełniających rygorystycznych norm emisyjnych emituje znacznie mniej GHG niż nowe, duże auta. Jeśli do tego rachunku dołożymy koszt środowiskowy i emisyjny wymiany auta na nowsze, to efekt klimatyczny takiego działania może być zerowy lub nawet ujemny. Rozwiązaniem jest odpowiednia rozbudowa systemu transportu publicznego, który musi być atrakcyjny z punktu widzenia mieszkańców. Istotne jest, aby nie był on kolejnym elementem podziałów społecznych, jako rozwiązanie automatycznie skierowane do biedniejszych mieszkańców i stygmatyzujące ich. Powyższy przykład nie jest głosem przeciwko strefom czystego transportu, a jedynie podkreśleniem, że powinny być one robione w sposób zrównoważony, tj. uwzględniać koszty i korzyści w aspekcie gospodarczym, społecznym i środowiskowym.
Różnice w zamożności przekładają się również na emisję gazów cieplarnianych. Większe bogactwo wiąże się z większą konsumpcją dóbr i usług, a więc też większą emisją. Zgodnie z badaniami Oxfam i Stockholm Environment Institute, 1 procent najbogatszych ludzi na świecie emituje tyle samo GHG co 66 proc. najbiedniejszych (ok. 5 mld ludzi). Najbogatsze 10 proc. ludzkości jest odpowiedzialne za połowę emisji. Ta olbrzymia emisja jest związana zarówno z inwestycjami, jak i wystawnym stylem życia. Synonimem tego są podróże prywatnymi odrzutowcami. Liczby lotów i pokonywane odległości z roku na rok rosną, generując emisje, a nie zawsze są one uzasadnione.
Jednocześnie dostęp do bogactwa staje się kryterium zdolności adaptacji do zmiany klimatu. Bogatych stać na dostosowanie do zmieniających się warunków klimatycznych. Ich budynki są schładzane klimatyzacją, na którą biedni, przy rosnących cenach energii, nie będą mogli sobie pozwolić. Badania prowadzone w Indiach pokazują, że w Bombaju w tym samym czasie różnica temperatury pomiędzy biednymi a bogatymi dzielnicami wynosi nawet 6°C. Jest to wynikiem gęstości zabudowy i braku drzew w biednych dzielnicach. W upalne dni taka różnica ma olbrzymi wpływ nie tylko na produktywność ludzi, ale również na ich zdrowie. W warunkach zmieniającego się klimatu nawet dostęp do żywności i możliwości jej przechowywania stają się bardziej kosztowne.
Podczas ostatniego szczytu klimatycznego w Dubaju ogłoszono wycofanie się z energetyki węglowej do 2050 roku. W mojej ocenie osiągnięcie tego celu jest mocno wątpliwe, ale możliwe do zrealizowania. Jednak warto się zastanowić, czy takie działanie ma sens w świecie, w którym prawie 700 milionów ludzi nie ma dostępu do energii elektrycznej.
Trendy rozwojowe wskazują, że nierówności na świecie będą nadal rosły, powodując, że biednym będzie coraz trudniej nadganiać zaległości rozwojowe, zwłaszcza w czasie niestabilności klimatycznej, bo zmiana klimatu to nie stały, spokojny wzrost temperatury, ale gwałtowna, burzliwa zmiana warunków klimatycznych, która przede wszystkim charakteryzuje się niepewnością. W tym kontekście wydaje się, że wskazane jest zrewidowanie dotychczasowych sposobów postrzegania odpowiedzialności za klimat zarówno na poziomie państw, jak i społeczeństw. Na tym pierwszym powinno się odejść od podziału na państwa wysoko rozwinięte i rozwijające się na rzecz wskazania emitentów i konsumentów emisji. W dobie gospodarki globalnej przypisywanie emisji do terytorium w momencie, gdy jest ona związana z produkcją przeznaczoną na eksport, jest mało zasadne. Przypisanie odpowiedzialności do produktów i ich przepływów umożliwiałoby powiązanie emisji z konsumpcją i w większym stopniu obciążałoby bogatych, którzy mają dużo większy udział w globalnej emisji GHG. Takie podejście wymaga konsensu międzynarodowego, zmiany postrzegania rozwoju, wartości i narzędzi ekonomicznych. To już jest jednak inną historią.
Dr Konrad Prandecki – adiunkt w Instytucie Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej – Państwowym Instytucie Badawczym, wiceprzewodniczący Komitetu Prognoz Polskiej Akademii Nauk. Zajmuje się studiami nad przyszłością, gospodarczymi aspektami ochrony środowiska i teorią ekonomii z tego zakresu.
