Gdzie rządzi siła, tam prawo jest bezsilne
Te słowa wypowiedział słynny starożytny poeta grecki Menander. Przywołujemy je w czasach, w których państwo odchodzi od demokracji, kiedy odrzuca nawet jej pozory i staje się reżimem autorytarnym. O Polsce tu mowa, albowiem według międzynarodowych rankingów coraz bardziej oddalamy się od demokracji, zmierzając ku autorytaryzmowi. Świadczyły o tym opresyjne metody, które ograniczały wolności obywatelskie, w tym wolność słowa, zgromadzeń, poszanowanie życia rodzinnego i prywatnego. Metody, które doprowadziły do wszechobecnej w życiu publicznym mowy nienawiści, eliminowania z przestrzeni publicznej mniejszości narodowych i etnicznych i osób LGBT. O wkroczeniu na drogę ku autorytaryzmowi świadczyło rozmontowanie wymiaru sprawiedliwości, opresyjne metody wobec sędziów i prokuratorów, przejęcie mediów publicznych i korupcja, która miała miejsce w wielu instytucjach. Wybory parlamentarne 15 października 2023 roku odmieniają sytuację w Polsce. Ich celem jest przywrócenie rządów prawa, demokracji i szanowania praw człowieka.
Można wskazać wiele obszarów niszczącej siły państwa. Jednym z nich jest rekcja na nieuregulowane przekroczenia granicy. To zjawisko trafiło na kompletnie nieprzygotowane instytucje, na brak polityki migracyjnej i dążenie do tego, by siła zastąpiła prawo.
Nowy rząd, utworzony po wyborach parlamentarnych, zastał tę sytuację jako prawnie, politycznie i humanitarnie nierozwiązaną. Ta sytuacja to pełnowymiarowy kryzys humanitarny, który przyniósł śmierć 57 osobom i spowodował wiele zaginięć. Jest to wynikiem siłowego, a nie humanitarnego, rozwiązywania problemów. Służby państwa zderzają się z orzeczeniami sądów krajowych i międzynarodowych, uznającymi naruszanie prawa krajowego i międzynarodowego przez ich funkcjonariuszy, a mimo tego nie zmieniają stosowanych metod. Okazuje się, że „rządy siły” są bardziej skuteczne aniżeli prawo międzynarodowe i jego standardy oraz Konstytucja.
W dniu 9 stycznia 2024 roku setki obywateli i obywatelek, dziesiątki organizacji pozarządowych skierowały apel do Prezesa Rady Ministrów Donalda Tuska w sprawie sytuacji na granicy polsko-białoruskiej i stosowanych tam przez służby graniczne wywózek, czyli pushbacków. Wezwaliśmy premiera do natychmiastowego zakończenia tej praktyki ze względu na nieposzanowanie zasady humanitaryzmu i drastycznego naruszania prawa międzynarodowego. Zasada non-refoulement stanowi najważniejszą regułę chroniącą osoby, przekraczające granicę, nawet poza legalnymi przejściami. Stanowi ona fundament prawa azylowego i migracyjnego. Wynika z konwencji genewskiej i dotyczy zakazu wydalania i zawracania cudzoziemców, którzy deklarują gotowość ubiegania się o ochronę międzynarodową . Tymczasem w polskim porządku prawnym istnieją dwa akty, pozornie legalizujące pushbacki. Jest to po pierwsze, Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 13 marca 2020 roku, nowelizowane w 2021 roku, w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych oraz Ustawa o cudzoziemcach z 2013 roku, nowelizowana w 2023 roku.
Tu należy przytoczyć stanowisko Komisarza Praw Człowieka Rady Europy Dunji Mijatović. Otóż w listopadzie 2022 roku wydała ona rekomendację dotyczącą pushbacków i obowiązków państw w związku z napływem cudzoziemców. Był to efekt jej wizyty w wielu państwach, w tym w Polsce w 2021 roku. W treści rekomendacji mówi się o konieczności powstrzymania się przez państwa od zawracania ludzi. Kraje europejskiej zostały w niej zobowiązane do stworzenia i stosowania procedury, określającej status danej osoby i respektującej jej wolę ubiegania się o ochronę międzynarodową. Jednocześnie podkreśla się w tym dokumencie prawo organizacji pozarządowych, reprezentantów krajowych mechanizmów ochrony praw człowieka do monitorowania sytuacji w danym państwie oraz na obszarach granicznych. Przy czym państwa powinny znieść wszelkie ograniczenia prawne i administracyjne dotyczące dostępu tych podmiotów oraz mediów do terenów przygranicznych.
Obowiązki państwa to przede wszystkim zapewnienie respektowania zobowiązań w dziedzinie praw człowieka oraz zapobieganie pushbackom, które prowadzą do naruszania praw człowieka. Konieczna jest mobilizacja parlamentów i wykorzystywanie mandatów parlamentarnych wtedy i wszędzie tam, gdy dochodzi do naruszenia praw człowieka. Rekomendacja podkreśla konieczność stosowania Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, a zwłaszcza artykułu 4 Protokołu 4, stanowiącego o tym, że zbiorowe wydalanie cudzoziemców jest zabronione.
Komisarz Mijatović, przebywając w 2021 roku w Polsce, osobiście brała udział (wraz z przedstawicielami Rzecznika Praw Obywatelskich) w ratowaniu uchodźców na granicy.
Pushbacki są nielegalnym instrumentem, stosowanym w wielu państwach członkowskich Rady Europy, a w Polsce stają się wręcz głównym sposobem zarządzania granicą i jej ochroną przed napływem migrantów.
W liście z 9 stycznia 2024 roku, o którym mowa powyżej, zwróciliśmy uwagę na raporty Specjalnego Sprawozdawcy ONZ ds. praw człowieka migrantów, po jego wizytach na Białorusi i w Polsce. W obu raportach znalazły się stwierdzenia o brutalności służb po stronach polskiej i białoruskiej. Jak również wezwanie do rządu polskiego o niezwłoczną zmianę prawa, wyeliminowanie pushbacków oraz pociągnięcie do odpowiedzialności winnych naruszeń praw człowieka na granicy polsko-białoruskiej. Należy podkreślić, że zarówno wskazana rekomendacja, raport Specjalnego Sprawozdawcy ONZ, jak i liczne orzeczenia sądów krajowych oraz orzeczenia ETPCz wskazują na głębokie naruszenia prawa, jakich dopuszczono się w Polsce. Mówili o nich kolejni Rzecznicy Praw Obywatelskich. Zresztą, obawiając się niespójności prawa krajowego z prawem międzynarodowym, Rzecznik Praw Obywatelskich w 2021 roku wystąpił do Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE (ODIHR) z prośbą o opinię co do projektów aktów prawnych w tym zakresie. Opinia ta jednoznacznie wskazała na liczne sprzeczności z prawem europejskim, a zwłaszcza w zakresie pogwałcenia zasady non-refoulement, co zaskutkowało wnioskiem o zmianę przepisów.
Wsparciem tej opinii są liczne orzeczenia sądów krajowych. W lutym 2023 roku cudzoziemiec, szukając ratunku dla umierającej kobiety, został zatrzymany na terenie Polski, a następnie wydalony niezwłocznie na teren Białorusi. Kobieta zmarła, ponieważ nie udzielono jej pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, rozpatrując tę sprawę stwierdził, że komendant placówki Straży Granicznej naruszył Konstytucję, prawo międzynarodowe, w tym Europejską Konwencję Praw Człowieka i konwencję genewską. To orzeczenie powinno stać się wytyczną dla działań Straży Granicznej. Jednakże, o czym mówimy premierowi we wspomnianym tutaj liście, pushbacki są kontynuowane. Z ustaleń, które poczyniłam w imieniu Rzecznika Praw Obywatelskich, trwają cały czas i dotyczą wszystkich, w tym małoletnich dzieci, kobiet w ciąży i innych grup „wrażliwych”.
Wprowadzenie quasiprocedury w formie Ustawy o cudzoziemcach, pozwalającej na wydalenie cudzoziemca na podstawie postanowienia o opuszczeniu terytorium RP (z możliwością zażalenia, które nie wstrzymuje wykonania decyzji), nie rozwiązało problemu pushbacków. Uchwalono prawo, które drastycznie łamie przepisy prawa międzynarodowego! Represje dotyczą nie tylko migrantów, lecz również osób udzielających im pomocy.
W okresie trwania stanu wyjątkowego w 2021 roku na terenach przy granicy z Białorusią masowo nakładano mandaty za udzielanie pomocy, jeśli np. lekarz działający z ramienia organizacji pozarządowej czy jej aktywista przekroczył granicę gminy, na której ten stan wprowadzono. Opresyjność służb dotknęła bardzo wielu osób. W ostatnim czasie, już w 2024 roku zapadł wyrok, dotyczący aktywistów niosących pomoc na granicy, wobec których Straż Graniczna nałożyła mandaty na mocy art. 54 Kodeksu wykroczeń. Sąd, uniewinniając aktywistów oraz uchylając ich mandaty, podkreślił, że ratowanie życia i niesienie pomocy humanitarnej jest legalne, a postepowanie Straży Granicznej prowadzi do jej ograniczenia. To brak udzielenia pomocy powinien być karany. Efektem złych działań było niestety narażanie życia i zdrowia ludzi przekraczających granicę w sposób nieregulowany.
Ale przecież pamiętamy, że nawet legalne przejścia graniczne nie dawały gwarancji objęcia migrantów procedurą dotyczącą ochrony międzynarodowej. ETPCz bardzo negatywnie ocenił postępowanie służb polskich w konkretnym przypadku wielokrotnej odmowy wjazdu rodzinie czeczeńskiej na przejściu granicznym w Terespolu. Warto tu zacytować stwierdzenie Trybunału: „Polska dopuściła się naruszeń praw człowieka, a decyzje w sprawach skarżących zostały podjęte bez należytego uwzględnienie indywidualnej sytuacji skarżących i stanowiły część szerszej polityki państwa” (wyrok M.K. i inni przeciwko Polsce).
Obecnie dziesiątki skarg w sprawach migrantów zostały zakomunikowane polskiemu rządowi.
Sprawy dotyczące granicy obrazują jak w soczewce łamanie przez Polskę zobowiązań międzynarodowych. Ostatnie lata pokazały, jak nikłe są możliwości wyegzekwowania od państwa jego obowiązków. Jest to problem dotyczący wielu państw Rady Europy. Dlatego został zorganizowany IV szczyt 46 przedstawicieli głów państw, zmierzający do rozwiązania problemów, z którymi konfrontowana jest ta organizacja. Priorytetem są sprawy Ukrainy, ale źródłem wielu innych kłopotów jest niewywiązywanie się z obowiązków członkowskich, w tym wykonywania wyroków ETPCz.
Sprawy dotyczące migrantów stanowią szczególny obszar dla duże liczby krajów. Wiele z nich stosuje nielegalne pushbacki, godząc się na zagrożenie życia lub zdrowia migrantów. W rozwiązywaniu tej kwestii nie pomaga brak jasnej reakcji Unii Europejskiej w tym zakresie, przynajmniej w formie działań Komisji Europejskiej jako strażniczki traktatów. Do chwili obecnej Komisja nie wdrożyła żadnego postępowania przeciwko Polsce w związku z naruszeniem prawa UE. Nie zareagowała także na dewastację obszaru Natura 2000 na terenie Polski. Brakowało tej reakcji wtedy, kiedy Polska wznosiła mur, przechodzący m.in. przez tereny objęte ochroną. Taki stan powoduje przyzwolenie dla działań nielegalnych.
Wybory w Polsce tworzą nową rzeczywistość prawną i polityczną.
Należy więc oczekiwać nowego podejścia do kwestii migracji, wyeliminowania nielegalnych instrumentów, jakimi są pushbacki, oraz stworzenia prawdziwej polityki migracyjnej. Europa nie stanie się fortecą. Nie zbudujemy wszędzie murów, ale musimy mieć świadomość, że ludzie szukać będą bezpiecznych miejsc. Liczne konflikty zbrojne będą powodować i już powodują masowe ucieczki. Pojawią się uchodźcy klimatyczni. W tej sytuacji, ale również wobec zapaści demograficznej, państwa Europy będą potrzebowały migrantów. Zarządzanie migracjami niewątpliwie wymaga od polityków perspektywicznego myślenia. Jednakże kontekst poszanowania godności i respektowania zasady humanitaryzmu nie może być pomijany. Temu właśnie służył nasz apel do premiera Tuska, wskazujący na konieczność uchylenia polskich przepisów niezgodnych z prawem międzynarodowym oraz na zmianę praktyki służbowej funkcjonariuszy.
W państwie demokratycznym, a za takim właśnie kierunkiem opowiedziało się społeczeństwo, nie może rządzić siła. To właśnie prawo, zgodne ze standardami międzynarodowymi, ma być jego siłą.
Artykuł ukazał się w numerze 2/2024 „Res Humana”, marzec-kwiecień 2024 r.
