Urząd Naczelnika jako symbol przywództwa państwowego i narodowego
Tytuł „naczelnik”, jako wyraz najwyższej pozycji przywódczej, kreowanej w kategoriach państwa i narodu, wywodzi się z tradycji kościuszkowskiej. Po raz pierwszy dostąpił go Tadeusz Kościuszko, a jego pełna nazwa brzmiała: „Naywyzszy Naczelnik Siły Zbroyney Narodowey”. Historycy nie wyjaśniają, dlaczego przywódcę powstania narodowego obóz demokratyczny nazwał wówczas naczelnikiem.
Tytuł ten pojawił się w historii Rzeczypospolitej Polskiej dwa razy, powierzony dzierżycielom idei niepodległości. Organizowanie walki politycznej i zbrojnej w imię obrony przed wrogiem zewnętrznym dawało zarówno Tadeuszowi Kościuszce, jak i Józefowi Piłsudskiemu legitymację do narodowego i państwowego przywództwa. Obaj stali się głównodowodzącymi w sensie wojskowym i polityczno-państwowym.
Historia obu przypadków potoczyła się różnie: naczelnik insurekcji z 1794 r. przegrał walkę z silnymi zaborcami, nie utrzymał niepodległości Polski, stał się natomiast na długie lata wzorem patrioty, dla którego wolność obywateli i kraju są wartością najwyższą. Z kolei Józef Piłsudski trafił na lepsze okoliczności międzynarodowe, ponieważ zaborcy ziem polskich wychodzili z I wojny światowej, jeśli nie rozbici to poważnie osłabieni. Dla niektórych motywacje przyjęcia przez niego tytułu naczelnika państwa stanowi pewną zagadkę historyczną, ponieważ nie ma w źródłach śladu dyskusji, prowadzonej na ten temat wśród ówczesnych działaczy politycznych. W Pamiętnikach z lat wojny St. Dzierzbicki pisze, że pomysłodawcą powrotu do tego tytułu był znany prawnik z tamtego okresu – Stanisław Bukowiecki (1867–1944). Tradycja kościuszkowska była w środowisku PPS-owskim niezwykle popularna, była częścią myśli politycznej tej partii. Bez wątpienia musiał ją podzielać sam Piłsudski. Potwierdza to Daria Nałęcz, pisząc, że w grudniu 1918 r. „ta idea dominowała już w jego poufnych i publicznych wypowiedziach”[1].
On sam swoje związki z tradycją kościuszkowską widział zobowiązująco i mówił: „Powoływać się na Kościuszkę, posługiwać się jego imieniem, zachwycać się nim i solidaryzować się z jego ideałami może każdy bezkarnie, bez konsekwencji i kosztów. Bo Kościuszko nie żyje. Kto solidaryzuje się ze mną, musi płacić wysiłkiem, męką, trudem, ofiarą z wolności, z życia”[2]. Na zjeździe legionistów w Kaliszu 7 sierpnia 1927 r. zdradził m.in., że tytuł naczelnika był w tym momencie ukoronowaniem jego patriotycznych starań: „Uczucie ulgi nieraz znalazłem w moich pracach i myślach jako Naczelnik Państwa i Naczelny Wódz” – pisał później w swych Pismach[3]. S. Mackiewicz pisze, że „Piłsudski przeżywa wtedy najbardziej romantyczny okres swego życia. Wymarzona niepodległość nareszcie przyszła i on ma dłuto w ręku do dalszej rzeźby jej form”[4]. W koncepcji Piłsudskiego urząd naczelnika państwa miał symbolizować zgodę narodową i jednolitość władzy państwowej.
Naczelnik po raz pierwszy
10 listopada 1918 r. Józef Piłsudski powrócił do Warszawy z więzienia w Magdeburgu. Wydarzeniu temu towarzyszyła już legenda patriotyczna Komendanta – konspiracyjna i legionowa. Dla większości Polaków był w tamtych dniach wielkim politycznym autorytetem, był jedynym, „który mógł stanąć na czele odradzającej się Polski”[5]. Na dworcu w Warszawie był entuzjastycznie witany nie tylko jako przywódca polskich socjalistów, ale przede wszystkim jako wódz odradzającej się Polski.
Rada Regencyjna przekazywała mu władzę niechętnie, ale miała przeciwko sobie nastroje ludności. Piłsudski przyjął jej warunek, że powierzona mu władza ma charakter przejściowy, że będzie ją pełnił na czas do zebrania się konstytuanty. Równocześnie Rada Regencyjna przekazała najpierw „Brygadierowi Józefowi Piłsudskiemu” całą „władzę wojskową i naczelne dowództwo wojsk polskich, jej podległych”. Następnie, „kierując się dobrem Ojczyzny”, postanowiła o swoim rozwiązaniu, przekazując naczelnemu dowódcy Wojsk Polskich najwyższą władzę państwową. Po przyjęciu obowiązków państwowych stał się w zasadzie jednoosobową władzą wykonawczą na ziemiach polskich, realnym ośrodkiem władzy państwowej, określanym przez niektórych „hegemonem”.
Według W. Komarnickiego rok 1918 jest początkiem „okresu przejściowego” podzielonego na czas dyktatury Tymczasowego Naczelnika Państwa (14 listopada 1918 r. – 9 lutego 1919 r.) i na okres Sejmu Ustawodawczego (czyli Konstytuanty 1919–1922). W początkowym procesie budowy II Rzeczypospolitej władze odwołały się do dekretów, czyli do aktów prawnych mających moc ustawy, a tradycyjnie wydawanych przez inny organ niż parlament, najczęściej przez organ, który miał charakter władzy wykonawczej. Oceniając rzecz z perspektywy historycznej, należy uznać, że w ówczesnych warunkach była to jedyna realna droga budowy struktur niepodległego państwa polskiego.
W tych okolicznościach na mocy swojego dekretu z 14 listopada 1918 r. formalnie pełnię władzy w państwie objął Józef Piłsudski, któremu podporządkował się rząd lubelski. Tymczasowy ustrój polityczny państwa polskiego został uregulowany dekretem z 22 listopada o najwyższej władzy reprezentacyjnej Republiki Polskiej. Na jego mocy znów najwyższą władzę w państwie objął J. Piłsudski, jednakże już jako Tymczasowy Naczelnik Państwa, a rolę rządu republiki pełnili prezydent ministrów i ministrowie, mianowani i odpowiedzialni przed Naczelnikiem. Władzę ustawodawczą pełnili wspólnie Naczelnik Państwa i Rada Ministrów. Wydawali oni dekrety, które traciły moc obowiązującą w przypadku nieprzedstawienia ich na pierwszym posiedzeniu przyszłego Sejmu Ustawodawczego, czyli zgromadzenia, którego naczelnym zadaniem było uchwalenie konstytucji.
W dekrecie tym zwraca uwagę dyktatorskie brzmienie jego art. 1: „Obejmuję jako Tymczasowy Naczelnik Państwa, Najwyższą Władzę Republiki Polskiej i będę ją sprawował aż do czasu zwołania Sejmu Ustawodawczego”. Dekret ten, zgodnie z jego art. 4, kontrasygnował prezydent Ministrów – Jędrzej Moraczewski.
Konieczność szybkiego przeprowadzenia wyborów została uznana za zagadnienie pierwszorzędnej wagi. Gwoli ścisłości należy zaznaczyć, że idea Sejmu Ustawodawczego była obecna wśród polskich stronnictw politycznych co najmniej od listopada 1916 r., zyskując coraz szerszą aprobatę. Dlatego też nie można było jej bagatelizować, zwłaszcza że postulat zwołania Sejmu przynosił klasom posiadającym określone korzyści polityczne. Polegały one przede wszystkim na neutralizacji odruchów rewolucyjnych poprzez skierowanie walki o reformy społeczno-gospodarcze na drogę parlamentarną.
Również Piłsudski doceniał rolę, jaką powinno odegrać w jego planach politycznych ciało przedstawicielskie, pochodzące z wyborów powszechnych. Chodziło mu przede wszystkim o zalegalizowanie władzy w państwie. Ponadto przeprowadzenie w Polsce wyborów posiadało ważne aspekty międzynarodowe: powołanie prawomocnego systemu władz państwowych miało być koronnym świadectwem zdolności narodu polskiego do samodzielnego bytu politycznego.
Zgodnie z wcześniejszymi zapowiedziami, Tymczasowy Naczelnik Państwa 28 listopada 1918 r. wydał dwa kolejne dekrety: o ordynacji wyborczej do Sejmu Ustawodawczego oraz o wyborach do Sejmu Ustawodawczego.
26 stycznia 1919 r. został wybrany Sejm Ustawodawczy. Obrady 10 lutego rozpoczął gorąco powitany Naczelnik Państwa, który w podniosłych słowach oświadczył, że od tej pory to Sejm „będzie domu swego ojczystego jedynym panem i gospodarzem”. Po wygłoszeniu wystąpienia opuścił salę obrad. W. Komarnicki pisze, że „z dniem tym kończy się pierwsza część okresu przejściowego, władza z rąk dyktatora przeszła do przedstawicieli Narodu”[6]. Jednakże formalne złożenie urzędu Naczelnika Państwa nastąpiło dopiero 20 lutego. Piłsudski wygłosił wówczas oświadczenie, poprzez które składał swą władzę Sejmowi Ustawodawczemu, na ręce marszałka Wojciecha Trąmpczyńskiego.
Naczelnik Państwa po raz drugi
W tym samym dniu Sejm Ustawodawczy podjął Uchwałę o powierzeniu Józefowi Piłsudskiemu urzędu Naczelnika Państwa, zwaną w doktrynie „małą konstytucją”, ponieważ określała ona pozycje ustrojowe Sejmu oraz innych organów władzy państwowej. Uchwała była dwupunktowa: w pierwszym punkcie Sejm przyjął oświadczenie J. Piłsudskiego o złożeniu urzędu Naczelnika Państwa i podziękował mu „za pełne trudów sprawowanie urzędu w służbie dla Ojczyzny”. W punkcie drugim powierzył Piłsudskiemu dalsze sprawowanie urzędu Naczelnika Państwa „aż do ustawowego uchwalenia treści konstytucji, która określi zasadniczo przepisy o organizacji naczelnych władz w Państwie Polskiem”. Urząd Naczelnika ma być sprawowany na następujących zasadach:
– władzą suwerenną i ustawodawczą w państwie jest Sejm Ustawodawczy, ustawy ogłasza Marszałek Sejmu z kontrasygnatą Prezydenta Ministrów (premiera) i ministra resortowego („fachowego”);
– Naczelnik Państwa jest przedstawicielem państwa i najwyższym wykonawcą uchwał Sejmu w sprawach cywilnych i wojskowych;
– Naczelnik Państwa powołuje rząd w pełnym składzie w porozumieniu z Sejmem;
– Naczelnik Państwa oraz rząd są politycznie odpowiedzialni przed Sejmem za sprawowanie swego urzędu, a każdy akt państwowy Naczelnika wymaga podpisu „odnośnego” ministra.
Z postanowień tych wynika, że punkt ciężkości w wypełnianiu zadań państwowych przesunął się z urzędu Naczelnika Państwa do Sejmu Ustawodawczego. W literaturze nietrudno znaleźć opinię, że „mała konstytucja” zubożyła pozycję ustrojową Naczelnika Państwa przede wszystkim dlatego, że wyraźnie wprowadzała egzekutywę dualistyczną (Naczelnik Państwa i rząd z premierem na czele).
Wypada w tym miejscu przypomnieć, że Piłsudski równolegle nadal pełnił funkcję Naczelnego Wodza. Jego życzeniem jednakże było otrzymanie godności Pierwszego Marszałka Polski. W imieniu generalicji latem 1919 r. minister spraw wojskowych gen. Józef Leśniewski zwrócił się do Sejmu, aby izba specjalną ustawą nadała Piłsudskiemu tę godność wojskową. Wnioskowi temu jednakże sprzeciwiła się prawica (a w szczególności posłowie Klubu Ludowo-Narodowego i Klubu Narodowego Związku Robotniczego).
Wobec powyższego generalicja postanowiła tę sprawę rozwiązać inaczej. Obowiązywał już wówczas dekret Naczelnego Wodza z 18 lutego 1920 r. (na mocy którego została powołana Ogólna Komisja Weryfikacyjna) oraz ustawa z 2 sierpnia 1919 r. o ustaleniu starszeństwa i nadaniu stopni oficerskich w Wojsku Polskim. W oparciu o te podstawy prawne Komisja Weryfikacyjna na swoim pierwszym konstytuującym posiedzeniu w dniu 26 lutego 1920 r. uchwaliła jednogłośnie, przez powstanie, w dowód czci i hołdu dla Wodza Naczelnego, zwrócić się do niego o przyjęcie Najwyższej Godności Wojskowej, stopnia Pierwszego Marszałka Polski. W dniu swoich imienin – 19 marca 1920 r. – Piłsudski godność tę przyjął poprzez wydanie dekretu L.2093, który lakonicznie stwierdzał: „Stopień Pierwszego Marszałka Polski przyjmuję i zatwierdzam”. Dekret został podpisany przez niego samego, już jako Marszałka, oraz przez ministra generała Leśniewskiego.
Piłsudski objął przewodnictwo Rady Obrony Państwa, utworzonej ustawą z dnia 1 lipca 1920 r., czyli już w czasie wojny z bolszewicką Rosją. Rada ta była organem naczelnym „w odniesieniu do wszystkich spraw, związanych z prowadzeniem i zakończeniem wojny oraz zawarciem pokoju”. Buława marszałkowska została Piłsudskiemu uroczyście wręczona na Zamku 14 listopada 1920 r.
Naczelnik Państwa pełnił urząd do czasu wyboru Prezydenta RP, dokonanego na podstawie konstytucji z 17 marca 1921 r. Akt ten nastąpił 14 grudnia 1922 r.
W materiałach źródłowych znajdziemy informacje świadczące o prawotwórczej roli Naczelnika Państwa, który w toku pełnienia tego urzędu poświęcał się nie tylko sprawom armii, będącej jego oczkiem w głowie w warunkach prowadzenia czynnej walki o polskie granice. Z równą intensywnością zajmowały go sprawy ważne dla organizacji życia społecznego i gospodarczego. Warto to stwierdzenie poprzeć kilkoma przykładami, w tym dekretami Naczelnika Państwa:
– z 23 listopada 1918 r., którym wprowadzono ośmiogodzinny dzień pracy;
– z 3 stycznia 1919 r. – regulującym szeroki zakres uprawnień Inspekcji Pracy;
– z 11 stycznia 1919 r., którym wprowadzono obowiązkowe ubezpieczenie robotników na wypadek choroby (zapowiadano także bezpłatną pomoc lekarską oraz zasiłki chorobowe);
– z 7 lutego 1919 r., którym powołano Najwyższą Izbę Kontroli Państwa, w której gestii leżała kontrola pożytkowania finansów publicznych m.in. przez władze cywilne i wojskowe.
Ze względu na szczupłość kadr nauczycielskich dekretem Naczelnika Państwa z 7 lutego 1919 r. wprowadzono zasady kształcenia nauczycieli szkół powszechnych w Polsce; dekretem z 8 lutego 1919 r. wprowadzono w Polsce obowiązek szkolny na poziomie szkoły powszechnej. Tego samego dnia Naczelnik Państwa wydał dekret o przepisach dotyczących pracowniczych związków zawodowych.
Przytoczone tu akty prawne świadczą o przykładaniu wielkiej wagi do uregulowania kwestii pozostających tradycyjnie w polu uwagi socjalistów.
[1] Daria Nałęcz, Sen o władzy. Inteligencja wobec niepodległości, Warszawa 1994, s. 85.
[2] Cytuję za: Piotr Szubarczyk, Naczelnik, [w] Biuletyn IPN, nr 5–6 z 2008 r., s. 16.
[3] J. Piłsudski, Pisma zbiorowe, tom IX, s. 89.
[4] S. Mackiewicz, Historja Polski od 11 listopada 1918 r. do 17 września 1939 r., Warszawa 1990, s. 82.
[5] A. Ajnenkiel, Od rządów ludowych do przewrotu majowego, Warszawa 1965, s. 21.
[6] W. Komarnicki, Ustrój państwowy Polski współczesnej. Geneza i system, reprint, Wydawnictwo UJ, Kraków 2006, s. 25.
Artykuł ukazał się w numerze 6/2025 „Res Humana”, listopad-grudzień 2025 r.
