To straszne słowo na „f”, czyli „federalizacja” Unii Europejskiej. Szansa czy zagrożenie dla Polski?
Kiedy na początku grudnia 2023 roku znajoma sprzedawczyni w sklepie w maleńkiej miejscowości, w której mieszkają moi rodzice, zapytała mnie: „Pani Profesor, ta reforma Unii naprawdę oznacza koniec Polski? Bo wie Pani, przez tyle setek lat nie zniszczyli nas Niemcy, nie zniszczyli nas Ruscy, a teraz może sami się prosimy o nasz koniec”, najpierw pomyślałam, że to dobrze, że o reformie się w Polsce mówi, ale jednak wolałabym, żeby mówiło się o niej zupełnie innym językiem. Jako zagorzała euroentuzjastka, badaczka Unii Europejskiej, demokratka i liberałka zrozumiałam, że mogłam nie docenić zakresu dezinformacji i celowego kierowania dyskusji o reformie traktatowej na tory wyłącznie pytania o suwerenność i dominację Niemiec, ewentualnie Francji. A przecież Unia Europejska musi się zmieniać, bo zmienia się świat wokół niej, a coraz liczniejsze kryzysy tworzą dotychczas nieznane warunki wymuszające precedensowe reakcje polityczne i prawne instytucji i państw UE. I musi się coraz bardziej integrować, co jest zresztą jej traktatowym celem.
W dniu 22 listopada 2023 r. Parlament Europejski przegłosował rezolucję oraz raport opracowany przez grupę roboczą w Komisji Spraw Konstytucyjnych PE (AFCO), w których znalazło się wezwanie Komisji Europejskiej i Rady do poważnego zajęcia się przygotowaniem reformy traktatowej Unii Europejskiej. Ponieważ o zmianach planowanych przez Parlament Europejski, powołujący się także na rezultaty Konferencji w Sprawie Przyszłości Europy, mogą Państwo przeczytać w innych artykułach na tym portalu na ten temat, pozwolę sobie skoncentrować się w niniejszym tekście na tym, jakie szanse – ale też jakie wyzwania – planowana reforma stawia przed całą Unią i przed Polską. Bo że jest to kwestia bardzo istotna dla Polski (choć wcale nie ze względu na groźbę anihilacji państwa polskiego, gdyby reforma weszła w życie, co wieszczył Jarosław Kaczyński) nie trzeba Państwa zapewne szczególnie przekonywać, a świadczy o tym przecież także krótka historyjka z początku tego tekstu. Polska jest na piątym miejscu pod względem liczby ludności w UE, jest też szóstą gospodarką wspólnoty pod względem PKB. Nie bez znaczenia jest także fakt, iż polskie społeczeństwo jest bardzo prounijne (wg badań Eurobarometru z jesieni 2023 r. we wszystkich aspektach poparcia dla Unii i integracji europejskiej, w tym dla zwiększenia kompetencji UE w przyszłości, polskie wyniki istotnie przewyższają średnią UE). A zatem jesteśmy liczącym się państwem Unii z pewnym moralnym kredytem zaufania jej zachodnich członków dzięki właściwemu oszacowaniu zagrożenia rosyjskiego, a także ogromnemu wsparciu dla ukraińskich uchodźców.
Skoro jednak w tytule obiecałam Państwu odniesienie się do kwestii federalizacji Unii Europejskiej, zaznaczę już tutaj, iż reforma traktatowa stanowi po prostu kolejny etap federalizacji UE – w pełni legitymizowany, a także bardzo, bardzo potrzebny, zwłaszcza w kontekście widocznych już dziś problemów z jednomyślnością państw członkowskich w kwestiach ogromnie istotnych dla bezpieczeństwa UE (choćby weto Węgier wobec wsparcia dla Ukrainy), czy też w obliczu planowanego rozszerzenia Wspólnoty, m. in. o Ukrainę. W obu przypadkach Polska ma żywotny interes w pogłębianiu integracji europejskiej, a zatem i federalizacji. Niezrozumiałym dla mnie pozostaje, dlaczego ci sami polscy politycy, którzy uważają Orbana za autokratę i krytykują go za wetowanie pomocy finansowej dla Ukrainy (do czego ma prawo przy zasadzie jednomyślności), nie mówią wyraźnie, że federalizacja UE jest sposobem na uniknięcie tego typu sytuacji i zdyscyplinowanie polityków pokroju węgierskiego premiera. Nie rozumiem także, dlaczego tak bardzo boją się słowa federalizacja.
Dokładnie siedem miesięcy przed głosowaniem w sprawie wspomnianej już rezolucji PE, Jarosław Kaczyński bez żadnego skrępowania mówił, iż jego ugrupowanie od 2015 r. zmienia ustrój Polski. Oczywiście bez zmiany Konstytucji żadna partia nie ma takiego prawa, a zatem lider Prawa i Sprawiedliwości przyznał się tym samym do łamania polskiej ustawy zasadniczej. Tak, to ten sam Jarosław Kaczyński, który przestrzega dzisiaj przed likwidacją Polski na skutek reformy traktatów, bazującej przecież na rezultatach ogólnoeuropejskich konsultacji obywatelskich w ramach Konferencji w sprawie Przyszłości Europy, a także rezolucji Parlamentu Europejskiego – ciała niewątpliwie reprezentującego bezpośrednio obywateli i będącego najlepiej przez nich legitymizowanym ciałem w UE. Oczywiście nie bez ironii powiem: cóż za niekonsekwencja i stosowanie podwójnych standardów w wydaniu prezesa PiS! A już zupełnie bez ironii dodam, że federalizacja Unii Europejskiej już postępuje w pełni w świetle prawa, jest procesem zupełnie naturalnym w kontekście natłoku kryzysów, z jakimi mierzy się UE od 2008 r., a także procesem akceptowalnym przez społeczeństwa państw członkowskich, nawet jeśli nie przez wszystkie ich rządy. Federalizowały Unię rozwiązania po kryzysie gospodarczym i finansowym z lat 2008-2012, federalizowały ją pomysły w kontekście kryzysu migracyjnego, istotnie federalizowały ją także wspólne zamówienia szczepień i utworzenie Funduszu Odbudowy po pandemii COVID-19, niewątpliwie federalizują ją wreszcie rozwiązania związane z uniezależnieniem się energetycznie od Rosji. A wszystko to przy akceptacji obywateli UE widocznej w badaniach Eurobarometru i krajowych ośrodków badawczych w poszczególnych państwach (do tego stopnia wyraźnej, że w badaniach Eurobarometru, realizowanych po każdym większym kryzysie UE, obywatele Unii uznają ją za bardziej efektywną w zarządzaniu kryzysami niż swoje własne państwa).
Reforma traktatowa w istocie zatem uczyni z federalizacji UE nie tylko efekt uboczny efektywnego radzenia sobie instytucji UE z licznymi kryzysami, ale proces pożądany, legitymizowany i realizujący traktatowe cele UE.
Dlaczego zatem czołowi politycy europejscy i narodowi, przychylni pogłębianiu integracji europejskiej, tak bardzo boją się słowa „federalizacja” w odniesieniu do UE (może poza Guyem Verhofstatem, który używa go odważnie)? I dlaczego polscy eurodeputowani Koalicji Obywatelskiej – ugrupowania niewątpliwie prounijnego – głosowali przeciwko wspomnianej rezolucji? Odpowiedzi jest co najmniej kilka, a wszystkie zmuszają mnie do wskazania pewnych wyzwań federalizacji UE zanim skoncentruję się na jej pozytywach (choć tych drugich jest znacząco więcej; więc proszę mi wybaczyć, jeśli przy każdym wyzwaniu w naturalny sposób wskażę od razu zalety federalizacji).
Odpowiedź pierwsza jest taka, że słowo „federacja” kojarzy się ze Stanami Zjednoczonymi czy Niemcami, a zatem państwami, których części składowe nie mają kompetencji prowadzenia polityki zagranicznej czy obronnej. Nie jest to jednak w pełni właściwe skojarzenie, ponieważ UE jest wspólnotą, w której istnieje zasada domniemania kompetencji państw członkowskich, UE nie prowadzi w imieniu państw polityki zagranicznej i obronnej, a Europejska Służba Działań Zewnętrznych jedynie wspiera realizację interesów państw członkowskich w krajach trzecich, więc nie ma zagrożenia pozbawienia państw członkowskich kompetencji w tym zakresie. Co więcej, uwidocznione po agresji Rosji na Ukrainę zróżnicowanie stopnia zależności od Rosji w różnych państwach wręcz woła o wzmocnienie jedności państw członkowskich w tym obszarze i przeniesienie na poziom europejski pewnych strategicznych aspektów bezpieczeństwa, w szczególności energetycznego. Szybkie decyzje na poziomie UE – zwłaszcza Komisji Europejskiej kierowanej przez Ursulę von der Leyen – mimo opieszałości Niemiec i Francji, którym pozbycie się złudzeń wobec Rosji zajęło dłużej niż instytucjom UE, umożliwiły nie tylko wysłanie Rosji sygnału o jedności europejskiej w kwestii oceny tego państwa, ale także doprowadziły do całkowitej zmiany paradygmatu energetycznego w UE. Stanowisko Węgier jest tu zresztą potwierdzeniem, iż więcej UE w UE w tym przypadku (czyli mniej możliwości pojedynczego weta pojedynczych państw) powinien leżeć w interesie całej UE, w szczególności Polski. Opisany przykład pokazuje, iż to nie Niemcy i Francja mogłyby stanowić zagrożenie dla państw Europy Środkowej i Wschodniej, gdyby nie było możliwości weta, a raczej te kraje, które niepoważnie traktują europejskie wartości wyrażone w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej. Co więcej, to Niemka kierująca pracami KE w pełni optuje za realizacją interesów bezpieczeństwa państw wskazujących na zagrożenie rosyjskie, obnażając krótkowzroczność dotychczasowej polityki Niemiec i Francji. Trudno zatem uznawać Komisję Europejską za ciało realizujące interesy inne niż europejskie, jeszcze trudniej uznać za takie ciało Parlament Europejski, a przecież to te ciała mają zyskać na reformie traktatowej i federalizacji. Coraz wyraźniej widać też zjawisko podobne do tego, z jakim wcześniej mieliśmy do czynienia w przypadku Rosji; mianowicie wiele państw europejskich uzależnia się coraz bardziej od Chin, a te zaczynają stanowić ogromne zagrożenie dla Europy i świata. I tu znów Komisja Europejska ustami von der Leyen (w jej ostatnim Orędziu o stanie Unii) wykazuje się stanowczą postawą wobec Państwa Środka i zaczyna walkę o wspólne europejskie stanowisko wobec chińskich wpływów w UE, obecnych i przyszłych.
Kolejna odpowiedź dotyczy strachu przed federalizacją jako tą, która zabierze kompetencje państwom członkowskim – rzekomo lepiej reprezentującym interesy własnych obywateli – przekazując je instytucjom niedemokratycznym, czyli brukselskiej biurokracji. Przykłady Polski pod rządami Zjednoczonej Prawicy czy Węgier pod rządami Viktora Orbána pokazują jednak, że rządy państw członkowskich nie zawsze chcą dobra własnych obywateli, a często działają głównie w interesie partii rządzącej. Reforma traktatów, zakładając wzmocnienie mechanizmów ochrony praworządności i demokracji na poziomie europejskim, może przyczynić się do ograniczenia zapędów autokratycznych w państwach rządzonych przez liderów pokroju Orbána czy Kaczyńskiego. Zwiększa to nie tylko bezpieczeństwo obywateli Unii, ale także przewidywalność tych państw jako partnerów w UE. Polacy powinni być zatem szczególnie zainteresowani wprowadzeniem tego typu rozwiązań i federalizowaniem Unii w tym obszarze. Koalicja Obywatelska w szczególności.
Po trzecie, w dyskursie publicznym pojawia się sporo głosów, że federalizacja Unii Europejskiej podkopie nie bez trudu budowane relacje transatlantyckie, w tym w ramach NATO. Szczególnie podkreślał to rząd Zjednoczonej Prawicy, który silnie orientował się na współpracę ze Stanami Zjednoczonymi za czasów Trumpa (także z racji na pewną wspólnotę populistycznego podejścia do rządzenia). Agresja Rosji na Ukrainę już za rządów Joe Bidena w USA wzmocniła ogólne znaczenie USA i NATO dla Polski. Dylemat jest tu jednak tylko pozorny z dwóch powodów: pierwszy – w USA do władzy może wrócić Trump, który zniweczy zapewne sojusz transatlantycki i zmieni podejście do Rosji, godząc w interesy UE, w tym Polski; po drugie, federalizacja UE nie jest sprzeczna z dobrą współpracą z USA, a wręcz może ją dobrze dopełniać. Należy jednak podkreślić, iż wpływowy publicysta Andrew Michta z „Politico” w swym artykule z 21 listopada 2023 r. wskazał, iż sfederalizowana UE nie leży w interesie Stanów Zjednoczonych. Jego założenie, iż wówczas Europie przewodzić będzie tandem francusko-niemiecki wydaje się zbyt daleko idące. Wyobrażają sobie Państwo np. tandem Marine Le Pen i Olafa Scholza? Ja z trudem. Nie chodzi bowiem o to, by się bać Francji i Niemiec (zwłaszcza nie USA), a raczej, by pilnować, by Le Pen nie zagrażała jedności UE.
Po czwarte, w interesie krajowych partii populistycznych, często finansowanych przez rozmaite fundamentalistyczne międzynarodówki albo państwa, którym zależy na destabilizacji UE (np. Rosję, Chiny, Iran), leży polaryzacja społeczeństw, by łatwiej było czerpać korzyści polityczne ze wspierania jednej ze stron. To doprowadziło do deprecjonowania przez populistów integracji europejskiej, demonizowania Francji czy Niemiec oraz ich roli w UE, a także nadawania pejoratywności wielu pojęciom, choćby federalizacji właśnie. Przykład Zjednoczonej Prawicy, wykorzystującej media publiczne dla podkreślania negatywnej roli Niemiec w UE jest w tym kontekście szczególnie wyrazisty. To wystraszyło środowiska politycznie umiarkowane, które starają się unikać kontrowersyjnych pojęć, realizując w ten sposób w istocie plan populistów i radykałów. Stąd zapewne tak niewiele politycznych głosów w Polsce mówiących o potrzebie federalizacji UE dla dobra Polski, a tak wiele podkreślających znaczenie środków z KPO. A przecież wzmocnienie Komisji, Parlamentu czy TSUE (choć reforma tej ostatniej instytucji formalnie nie została wskazana w rezolucji PE, co nie oznacza, że nie nastąpi), to wzmacnianie instytucji, w których Niemcy czy Francja nie odgrywają najistotniejszej roli. I tak, rozszerzenie obszarów, w których decyzje w Radzie będą podejmowane większością kwalifikowaną, oznaczałoby, iż z Francją i Niemcami zapewne w wielu kwestiach trzeba będzie budować większość, a do mniejszości blokującej przekonywać mniejsze państwa, ale to – paradoksalnie – daje takim krajom jak Polska ogromny potencjał negocjacyjny, dotyczący prawdziwej dyskusji o interesach i potrzebach, a nie o irytujących (też dla samych Polaków) tekstach o dominacji Niemiec, zależnościach kolonialnych itp. (notabene nie współgrających z intensywną współpracą gospodarczą z Niemcami i wieloma innymi państwami Europy Zachodniej).
Powodów niechęci do tego „strasznego słowa na „f”” jest naprawdę wiele, także tych tu niewymienionych z racji na ograniczenia publikacyjne. Powodów, by nie uważać go za straszne jest jednak znacznie więcej – tym bardziej dla nas, Polaków.
