Media publiczne – szkic do reformy
Niezależne media publiczne służą obywatelom, społeczeństwu i państwu, ale przede wszystkim demokracji. Media publiczne uzależnione przez formację polityczną, ideologię czy religię prezentują jednostronną wizję świata, antagonizują społeczeństwo i zwykle służą władzy autokratycznej lub wspierają budowę takiej władzy. Zasady prawa medialnego strzegące niezależności mediów publicznych były przez lata niekorzystnie zmieniane, by za czasów rządów PiS zupełnie przestać obowiązywać.
KRRiT do naprawy
Należy sięgnąć po zasady prawne zabezpieczające niezależność mediów z ustawy o radiofonii i telewizji w pierwotnym kształcie, wyeliminowane w późniejszych nowelizacjach.
Pierwszą z nich była rotacyjna wymiana jednej trzeciej składu KRRiT co dwa lata. Przyjęcie rozwiązania, że rządząca formacja wybiera cały skład Rady na całą kadencję posłużyło jej politycznemu uzależnieniu. Drugą zasadą było utrzymanie niezależności członków władz mediów publicznych od organu powołującego. Wybrani członkowie mieli wolne mandaty, nie kierowali się żadnymi instrukcjami. Wybierali członków rad nadzorczych spółek mediów publicznych, którzy po wyborze nie byli od nich uzależnieni i samodzielnie wybierali zarządy tych spółek. Nadzór KRRiT dotyczył przede wszystkim programu i przestrzegania innych wymogów ustawowych. Członkowie zarządów mieli również wolny mandat, niezależny zarówno od prezydenta, parlamentu, jak i członków KRRiT.
Biorąc to wszystko pod uwagę, należy przede wszystkim rozwiązać Radę Mediów Narodowych jako organ niezgodny z Konstytucją, co stwierdził wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13.12.2016 roku w sprawie powoływania władz mediów publicznych. Kompetencje kadrowe RMN powinny wrócić do KRRiT – jako ciała konstytucyjnego. KRRiT nie spełnia jednak teraz wymogów niezależności opisanych na gruncie europejskiego prawa medialnego, jest skrajnie uzależniona politycznie, nie prowadzi nadzoru regulacyjnego zgodnie z wymogami ustawy. Działa w oparciu o pozaprawną koncepcję „pluralizmu” mediów, zgodnie z którą media publiczne sprzyjały rządzącym prowadząc batalię z komercyjnymi. Toteż należy mocą ustawy rozwiązać obecną Radę i powołać nową. Trzeba przy tym zwiększyć do sześciu liczbę jej członków (co rozwiąże problem większości wymaganej przy decyzjach koncesyjnych), przywrócić rotacyjną wymianę 1/3 jej składu osobowego co dwa lata oraz rozważyć społeczny system wysuwania kandydatów na członków Rady.
W celu umocnienia kolegialnego charakteru Rady należy zapisać w ustawie wymóg, aby wszystkie decyzje administracyjne jej przewodniczącego były następstwem uchwały Rady. Przewodniczący nie mógłby wydawać np. decyzji o ukaraniu nadawcy bez uchwały kolegium, czy nawet – jak to się zdarza – bez jej wiedzy. Oznaczałoby to też, że przewodniczący nie mógłby odmówić podpisania decyzji, za którą nie głosował, a która uzyskała w głosowaniu wymaganą większość.
KRRiT powinna wyłaniać w otwartych konkursach członków rad nadzorczych spółek mediów publicznych. Kandydatów mogłyby desygnować organizacje społeczne, związki twórcze, izby gospodarcze. Za właściwe trzeba uznać wnioski grupy ekspertów, spisane przez Karola Kościńskiego w materiale pt. Media obywatelskie – założenia ustawy o mediach służby publicznej z listopada 2023 roku. Prace Rady winny stać się jawne, powinna ona być otwarta na dyskurs z rynkiem medialnym. Jednak propozycję sformułowaną w powyższym opracowaniu, aby Radę można było odwołać po odrzuceniu sprawozdania rocznego tylko przez dwie izby parlamentu lub jedną izbę po potwierdzeniu przez prezydenta RP, należałoby odrzucić – sprzyjałoby to próbom odwołania Rady przy układach politycznych stwarzających taką możliwość.
Finansowanie mediów publicznych
System opłat abonamentowych jest w założeniach solidarną daniną publiczną wspomagającą ważny interes publiczny. W praktyce okazał się on niewydolny, źle egzekwowany i niemoralny. W istocie abonament płacą tylko ci, którzy w przeszłości zarejestrowali odbiorniki, często osoby starsze, emeryci. Oni także płacą kary nałożone przez Pocztę Polską, która pobiera opłaty abonamentowe w przypadkach, gdy z różnych powodów życiowych przerwą płacenie. Nie istnieje sprawny sposób sprawdzenia faktu posiadania odbiornika „gotowego do użycia”. Z ustawowej definicji odbiornika wynika, że wszyscy (lub prawie wszyscy) powinni płacić opłatę abonamentową. W praktyce robią to zwykle ci, którzy najmniej korzystają z internetu, a wręcz osoby wykluczone cyfrowo. Tę niesprawiedliwą opłatę utrzymał PiS przez cały okres sprawowania władzy. Głównie dlatego, że stanowiło to wygodny pretekst, aby media publiczne finansować z budżetu pod pozorem rekompensaty za ubytek opłat na skutek zwolnienia z tej powinności poszczególnych grup społecznych w latach minionych, bez ekwiwalentu we wpływach abonamentowych.
Co gorsza, wszystko wskazuje na to, że nie ma sposobu reaktywowania sprawnego, akceptowanego społecznie systemu abonamentowego. Abonament powinien być ustawowo zniesiony, a zaległości tych, którzy niegdyś zarejestrowali odbiorniki, powinny zostać umorzone wobec braku możliwości egzekucji rzeczywistych zobowiązań tych osób, które nigdy go nie płaciły.
Propozycja wspomnianego dokumentu Media obywatelskie…, aby abonament zastąpić niższą, powszechną składką audiowizualną (którą objęci byliby podatnicy, czyli osoby pracujące lub prowadzący działalność gospodarczą) nie wydaje się właściwa. Dla rodzin, w których kilku dorosłych pracuje, suma składek audiowizualnych mogłaby okazać się wyższa, niż obecny „rodzinny” abonament. Poza tym należy spodziewać się silnego oporu wobec tej powinności, która dla dwóch trzecich dorosłych, niepłacących nigdy abonamentu, byłaby – może niedotkliwą – jednak nowością.
W tym stanie rzeczy wydaje się, że media publiczne powinny być finansowane z budżetu państwa. W ostatecznym rozrachunku nie ma przecież różnicy, czy płacimy podatek (quasi-podatek) bezpośrednio, czy pośrednio. System finansowania mediów publicznych powinien być tak skonstruowany, żeby gwarantować niezależność finansową tych mediów. Nie powinien opierać się na nakładach na media publiczne określanych w corocznej ustawie budżetowej, w której ich wysokość może być zależna od interesu politycznego większości parlamentarnej. Lepsze wydaje się być ustawowe zobowiązanie ministra finansów do przekazania na rachunek mediów publicznych (prowadzony przez KRRiT) odpisu od prognozowanych, kwartalnych wpływów z PIT i CIT, w określonym z góry procencie. Faktyczna należność byłaby korygowana podczas ustalania następnej, kwartalnej kwoty. Taki system byłby niezależny od konfiguracji politycznej i opinii aktualnego ministra.
Status prawny nadawcy publicznego
Nie ma wystarczających powodów do zmiany statusu prawnego mediów publicznych jako spółek skarbu państwa, z nadzorem właścicielskim odpowiedniego ministra i z wyłączeniem spraw programowych z obszaru jego kompetencji. Minister powinien zachować prawo do powoływania jednego członka rady nadzorczej celem bieżącego nadzoru na sprawami finansowymi spółki i jej kondycji ekonomicznej. Jego kodeksowe uprawnienia powinny być uzupełnione prawem do zgłaszania w ciągu roku obliczeniowego (niezobowiązujących władze spółki) uwag finansowo-ekonomicznych i propozycji z tego zakresu. Sposób ich wykorzystania byłby oceniany przez walne zgromadzenie.
Dotychczasowym, niestety ledwie dostrzegalnym problemem mediów publicznych, była ich komercjalizacja, prowadzona zwykle pod płaszczykiem realizacji powinności publicznych. Media publiczne walczą o miejsce na rynku, kierując się tymi samymi parametrami, co media komercyjne, czyli oglądalnością i wysokością wpływów reklamowych. Widać to przede wszystkim w przypadku rynku telewizyjnego, na którym od lat ścierają się trzy grupy telewizyjne związane z TVP, TVN i Polsatem. Rzecz w tym, że zgodnie z prawem europejskim pomoc publiczna przysługuje tym przedsiębiorcom, którzy realizują przedsięwzięcia niekoniecznie opłacalne rynkowo, ale ważne ze względów społecznych. Media publiczne korzystają z preferencji finansowych jedynie dlatego, że realizują (a w bieżącym stanie rzeczy – powinny realizować) programy trudniejsze, o wyższej wartości merytorycznej, warsztatowej lub estetycznej, bardziej specjalistyczne lub odpowiadające potrzebom tzw. kultury wyższej. Niczego złego nie ma w muzyce disco polo (szczególnie odpowiednio dawkowanej), ale konkurowanie w tym obszarze z komercyjnymi stacjami świadczy o kompletnym niezrozumieniu powinności służby publicznej i zasad finansowania mediów. Zapisy ustawy o radiofonii i telewizji, dotyczące programów mediów publicznych, okazały się niewystarczające. Potrzebne jest zatem bardziej precyzyjne określenie, jakie konkretne potrzeby społeczne powinny zaspokajać media publiczne i jakim programom powinny być one przypisane. Trzeba rozważyć kwestię zapisów precyzujących jakość programów (audycji) publicznych. Ze swojej natury takie wymogi są trudno weryfikowalne, dlatego bardziej precyzyjne kryteria oceny programowej powinny dotyczyć kanałów tematycznych. Ich tematyka jest bowiem obecnie przypadkowa, raczej dyktowana poszukiwaniem nisz rynkowych lub koniecznością utylizacji reklam.
Struktura mediów publicznych
Interesująca wydaje się propozycja z opracowania Media obywatelskie… dotycząca tego, by połączyć regionalne rozgłośnie radiowe Polskiego Radia i wojewódzkie oddziały TVP. Powstałyby silne, wojewódzkie ośrodki medialne, bliskie koncepcji społeczeństwa obywatelskiego i Polski samorządnej. Taka konwergencja pozwoliłaby na oszczędności administracyjne i organizacyjne. Kwestią do ustalenia pozostaje utrzymanie nazw tych jednostek jako znanych i uznanych na rynku marek. Według tej propozycji nowe podmioty medialne miałyby wspólny portal internetowy. Obecna warszawska centrala TVP z siedzibą na ulicy Woronicza w Warszawie pozostałaby stacją ogólnopolską. Podobnie jak Polskie Radio z siedzibą na stołecznej ulicy Malczewskiego, które ma krajowy zasięg.
Ogólnopolskie media publiczne powinny być nadawcami kilku programów, dyktowanych potrzebami społecznymi, określonymi w ustawie. W przypadku telewizji publicznej mogłyby to być trzy ogólnokrajowe, wielotematyczne, rozsiewane naziemnie (również w innych formach przekazu)i powszechnie dostępne programy:
– Program I – informacyjno-publicystyczny, poświęcony bieżącym wydarzeniom i poznaniu ich istoty w kontekście politycznym, ekonomicznym, gospodarczym, historycznym i narodowym;
– Program II – kulturalno-rozrywkowy, poświęcony sztuce, teatrowi, filmowi, muzyce (kulturze wyższej);
– Program III – społeczno-obywatelski, poświęcony aktywności społecznej, gospodarczej i kulturalnej małych ojczyzn, czyli miast, miasteczek i wsi.
Program III powinien być efektem współpracy programowej z koncesjonowanymi nadawcami lokalnymi.
Programy telewizji publicznej powinny być objęte zasadą must carry – must offer i mieć zagwarantowane pierwsze miejsca w zestawieniu stacji do wyboru przez abonenta. Również liczba kanałów tematycznych powinna być określona. Mógłby to być m.in. kanał naukowo-edukacyjny, którego zadaniem byłoby np. przygotowanie wraz z właściwym ministerstwem zdalnej edukacji dzieci i młodzieży na wypadek szczególnych okoliczności. A także kanał poradnikowo-zdrowotny, realizujący też zadania z zakresu zdrowia publicznego, oświaty seksualnej oraz propagowania zasad higieny i zdrowego odżywiania się. Ponadto oczywiście kanał sportowy, wraz z utrzymaniem zasady obowiązku transmisji naszych reprezentacji narodowych czy reprezentantów w imprezach najwyższej rangi. Warto byłoby utrzymać program Polonia, którego kształt powinien powstać w porozumieniu z Ministerstwem Spraw Zagranicznych.
Media publiczne w nowym kształcie powinny jednak zachować obecne prawa do reklam, wówczas groźba ich komercjalizacji byłaby mniejsza. Przerwy reklamowe nie powinny być uciążliwe dla widzów i słuchaczy. Rozważyć można zakaz reklam w weekendy i święta. Niekomercyjny charakter mediów publicznych skutkować może większym zróżnicowaniem treści reklam zlecanych różnym nadawcom. Wydaje się, że reklamy centralnych urzędów administracji państwowej i rządowej powinny być obligatoryjnie zamieszczane w mediach publicznych, finansowanych ze środków obywateli-widzów. Byłaby to pewna nowość, wprowadzająca jasność przekazu rządowego i uniemożliwiająca w pewnym sensie propagandę. Rozważyć należy możliwość uwzględnienia dochodów z reklam w wysokości środków przekazywanych z budżetu państwa. W związku z tym w ustawie medialnej trzeba byłoby uwzględnić dyspozycję prawną do wydania przez KRRiT rozporządzenia precyzującego podmioty zobligowane do zamawiania reklam u nadawców publicznych.
Skończyć z centralizmem!
Słabością polskiego rynku informacji jest jego centralizm. To po części efekt próby narzucenia społeczeństwu ideologicznej wizji państwa i umocnienia władzy stojącej na straży tej wizji. W praktyce działo się to kosztem społeczeństwa obywatelskiego i społeczności samorządowych, lokalnych. Tym należy tłumaczyć ustawową marginalizację małych nadawców lokalnych, którzy zgodnie z prawem traktowani są na równi z największymi, także międzynarodowymi, nadawcami komercyjnymi. Stąd wszystkie wymogi prawne i obciążenia, które nie mogą być pokryte z dochodów z lokalnych, płytkich rynków reklamowych. Koncesjonowani nadawcy lokalni to fenomen polskiego rynku telewizyjnego. Często swe istnienie zawdzięczają pasji, a wręcz poświęceniu konkretnych osób w służbie lokalnej społeczności. Pomimo faktu, że wymogi art. 21. ustawy o radiofonii i telewizji nie dotyczą lokalnych stacji, w praktyce zadania publiczne są realizowane przez nie w większym stopniu, niż w przypadku telewizji publicznej. Wydaje się, że obecnie, gdy doceniamy wartość społeczeństwa obywatelskiego i lokalnych społeczności, lokalni nadawcy powinni być objęci nowymi regulacjami prawnymi.
W ustawie medialnej należy uwzględnić definicję mediów lokalnych. Mogłaby ona precyzować je np. jako nadawców wielotematycznych koncesjonowanych programów telewizyjnych, związanych z lokalną społecznością, działających na rynkach o potencjalnej liczbie odbiorców nieprzekraczającej miliona (zasięg techniczny). Jeśli tacy nadawcy wykażą na ustalonej próbie programowej, że ponad 60% ich programu obejmują informacje, publicystyka i relacje o treści lokalnej – powinny nabywać prawa do podpisywania kart powinności, podobnie jak nadawcy publiczni, którzy to corocznie czynią i są zeń finansowo i merytorycznie rozliczani. Tym samym mieliby możliwość podpisania również umowy z trzecim programem TVP, którego społeczno-obywatelski charakter opierałby się na materiałach i treściach pozyskanych w drodze tej współpracy. Rozwiązanie takie pozwoliłoby utrzymać podmiotowy charakter finansowania programów misyjnych, z wykorzystaniem procedur już istniejących.
Sprawa nadzoru
Należy powołać nowy, oddzielny podmiot zajmujący się szeroko pojętą obsługą mediów publicznych, niezależnie od zadań programowych. W pewnym sensie byłby on wzorowany na rozwiązaniu funkcjonującym w Stanach Zjednoczonych, gdzie istnieją: NPR (National Public Radio) oraz CBP (Corporation for Public Broadcasting) i PBS (Public Broadcasting Sevice). Zakres obsługi powinien być przedmiotem dyskusji – na pewno nie chodzi o cenzurę, która konstytucyjnie jest w Polsce zakazana. Powinnością nadawcy publicznego powinien pozostać głównie program, a inne powinności, które mogą być prowadzone przez podmiot obsługujący media publiczne w sposób bardziej efektywny i ekonomiczne uzasadniony, powinny być mu powierzone. Mogłaby to być spółka Skarbu Państwa, podległa ministrowi kultury i dziedzictwa narodowego, której zadaniem byłoby np. ustalenie w porozumieniu z nadawcami publicznymi niezbędnej dla ich potrzeb bazy produkcyjnej i emisyjnej oraz zagospodarowanie lokali i sprzętu ponadwymiarowego (poprzez sprzedaż, wynajem, przystosowanie do własnych potrzeb). A także produkcja lub obsługa programów radiowych i telewizyjnych, na zamówienie lub z własnej inicjatywy, po cenach promocyjnych dla nadawców publicznych, zaś rynkowych – dla nadawców komercyjnych. Wreszcie bieżąca obsługa emisji programów mediów publicznych w oparciu o umowy z operatorami telekomunikacyjnymi oraz usługi telemetrii. Osiągnięto by tą drogą stan oddzielenia technicznej materii od treści. I zburzono przy okazji „bizancjum środków trwałych”, które powinny być inaczej niż dotychczas zagospodarowane.
Rady programowe i dziennikarze
Dotychczasowe doświadczenia pokazują małą efektywność rad programowych, z których w nowych rozwiązaniach legislacyjnych należy zrezygnować. Nie ma potrzeby przenoszenia sporu politycznego do mediów publicznych ani swoiście rozumianego nadzoru polityków nad medialnym przekazem. Mogłoby je zastąpić jedno społeczne ciało (typu „rady wrażliwości społecznej”), złożone ze znawców medialnych, ekspertów i autorytetów moralnych w liczbie kilkunastu osób, działające przy KRRiT, oceniające wybrane programy na zlecenie Rady lub z własnej inicjatywy. KRRiT byłaby zobligowana do upowszechniania stanowiska tego ciała, choć nie powinno ono być dla Rady obligujące.
Niezwykle ważnym problemem jest status dziennikarza mediów publicznych, który po 8 latach poprzednich rządów szoruje po dnie i z trudem odzyskuje obecnie znaczenie. Wykonywanie tego zawodu powinno wiązać się z wysokim prestiżem społecznym i zawodowym, bycie propagandystą powinno być zarezerwowane dla innej profesji. Należy w ustawie medialnej określić wymogi formalne i deontologiczne stawiane dziennikarzom mediów publicznych. Po okresie stażowym dziennikarz powinien otrzymywać nominację na dziennikarza mediów publicznych, być może także składać przysięgę wierności służbie publicznej przed KRRiT. Z nominacją powinny wiązać się stosowne apanaże zawodowe; adekwatne zarobki, gwarancja pracy (niemożność zwolnienia z wyjątkiem zawinionych ciężkich naruszeń dyscypliny pracy), świadczenia socjalne, szkolenia. Również utrata tytułu dziennikarza mediów publicznych powinna być dotkliwa, a nawet stygmatyzująca. W mediach publicznych nie byłoby możliwości podpisywania kontraktów „gwiazdorskich” – jako wyjątkowo obrzydliwej patologii czasu przeszłego dokonanego.
Nakreślona tu koncepcja nie jest ostateczna ani kompleksowa. Wskazuje jedynie na kluczowe zagadnienia wymagające interwencji ustawodawcy. A jest pora po temu – obecna ustawa o radiofonii i telewizji, mimo swoich wielkich zalet, jest aktem matuzalemowym, wymagającym zmiany. Wierzę, że można tego dokonać, wychodząc naprzeciw nowym czasom.
Witold Graboś, członek KRRiT w latach 1995–2001 i 2010–2016.
