Jednomyślność jako warunek zgody na akcesję do Unii Europejskiej: konieczność czy przeszkoda?
Od zarania powojennej integracji europejskiej, zarówno we Wspólnotach Europejskich, jak i w późniejszej Unii Europejskiej, przyjęcie nowego państwa członkowskiego wymagało zgody wszystkich członków organizacji. Traktat Rzymski w Art. 237 stanowił: „Państwo, wnioskujące o członkostwo Wspólnoty, kieruje swój wniosek do Rady, która stanowi jednomyślnie po zasięgnięciu opinii Komisji”. W Traktacie o Unii Europejskiej od 2009 roku obowiązuje Art. 49, którego substancja powiela w istocie treść Traktatu Rzymskiego, uwzględniając jedynie dokonane od tamtej pory zmiany w kompetencjach instytucji UE: „Państwo ubiegające się o członkostwo kieruje swój wniosek do Rady, która stanowi jednomyślnie o zasięgnięciu opinii Komisji oraz po otrzymaniu zgody Parlamentu Europejskiego, udzielonej większością głosów jego członków”.
Traktaty mówią o decyzji wieńczącej proces akcesyjny i podejmowanej po zakończeniu negocjacji w sprawie członkostwa. Jak wyglądają jednak poprzedzające ten etap procedury decyzyjne, przyjęte przez państwa UE? W ukształtowanej już od lat 60. XX wieku praktyce jednomyślność przyjęto jako sztywny wymóg w trakcie całego procesu akcesyjnego, począwszy od udzielanej na najwyższym szczeblu politycznym zgody na otwarcie negocjacji.
Skutków tak rozumianej zasady jednomyślności doświadczyliśmy w ostatnich kilkunastu latach wielokrotnie. Świeżo w pamięci pozostają działania Węgier w grudniu 2023 r., gdy kraj ten – jako jedyny w gronie 27 państw członkowskich – groził, że sprzeciwi się projektowi decyzji Rady Europejskiej o otwarciu rokowań akcesyjnych z Ukrainą, posługując się demagogiczną argumentacją o niewystarczającym przygotowaniu Ukrainy oraz domagając się uprzedniej strategicznej dyskusji między państwami UE o wszystkich kluczowych aspektach i konsekwencjach ewentualnego członkostwa tego kraju. Decyzję ostatecznie udało się przyjąć tylko dlatego, że premier Węgier zgodził się wyjść na ten moment z sali obrad; jest to interpretowane jako nowatorskie posłużenie się ujętą w Art. 31 TUE opcją konstruktywnego wstrzymania się od głosu – pamiętać jednak należy, że zgodnie z ową opcją wstrzymujący się nie jest zobowiązany do wykonania decyzji, co skwapliwie już podkreślił minister spraw zagranicznych Węgier i inni przedstawiciele tego kraju. Trzeba się zatem liczyć z kolejnymi przejawami obstrukcji ze strony Węgier, w tym przede wszystkim z nadużywaniem wymogu jednomyślności.
Jak dużą przeszkodę stanowiła jednomyślność w poprzednich procesach akcesji do UE? Na pewno nie była barierą ani hamulcem dla Polski i innych dziewięciu kandydatów, którzy negocjowali warunki swojego członkostwa w latach 1998–2002. Owszem, mimo iż Grecja nigdy nie sformułowała publicznie swojego stanowiska, wszyscy unijni uczestnicy rokowań i wszyscy kandydaci dobrze wiedzieli, że ich procesy akcesyjne nie będą się mogły pomyślnie ani zacząć, ani zakończyć, jeśli równolegle nie dokona się taki sam proces ze wspieranym przez Grecję Cyprem. Owszem, zdarzało się lekkie wydłużenie rokowań w tym czy innym obszarze negocjacji, spowodowane koniecznością uprzedniego osiągnięcia konsensusu między państwami UE w sprawie parametrów rozwiązań przejściowych i pułapu transferów finansowych do nowych państw członkowskich. Nigdy jednak nie doszło do blokady ze strony któregokolwiek państwa UE, wymierzonej przeciwko konkretnemu kandydatowi.
Inaczej – gorzej – potoczyły się jednak sprawy po rozszerzeniowym Big Bangu w roku 2004. Zaczęło się od Turcji, z którą negocjacje akcesyjne zostały otwarte przez Unię w październiku 2005 r., jednakże już po roku Rada UE musiała podjąć decyzję o wstrzymaniu rokowań w aż ośmiu rozdziałach negocjacyjnych, ponieważ Turcja odmówiła rozciągnięcia na Cypr swoich związanych z rozszerzeniem UE zobowiązań, zawartych w protokole dodatkowym do ankarskiego układu o stowarzyszeniu Turcji z Unią. W takim kontekście nieuchronne i zrozumiałe było veto Cypru, uzasadnione było także poparcie innych państw członkowskich dla takiego stanowiska Nikozji.
W okresie 2008–2009 mieliśmy do czynienia z trwającym blisko rok zablokowaniem przez Słowenię łącznie aż 13 rozdziałów rokowań akcesyjnych z Chorwacją. Blokada związana była ze sporem o rozgraniczenie wód terytorialnych w Zatoce Pirańskiej i sposób dostępu Słowenii do morza otwartego. Słowenia domagała się m.in. wycofania przez Chorwację szeregu map i innych załączników do przedłożonych przez Zagrzeb stanowisk negocjacyjnych, używając jako środka nacisku swego statusu państwa członkowskiego UE i wymogu jednomyślności. Aczkolwiek przedmiot sporu nie miał nic wspólnego z warunkami członkostwa Unii, w pomoc mediacyjną zaangażowały się zarówno Komisja Europejska, jak i ówczesna prezydencja francuska w Radzie – jednakże bez efektu; odblokowanie negocjacji akcesyjnych nastąpiło dopiero dzięki kompromisowi między bezpośrednimi uczestnikami sporu, po zmianie rządu w Zagrzebiu.
Do zainfekowania na znacznie większą skalę procesu akcesyjnego niezwiązanymi z unijnym acquis sporami bilateralnymi doszło w relacjach między UE a Północną Macedonią. Choć Komisja Europejska już w 2009 r. pozytywnie oceniła zaawansowanie dostosowawcze tego kraju i zaleciła otwarcie negocjacji akcesyjnych, nie było możliwości uzyskania w tej sprawie jednomyślnej pozytywnej decyzji Rady, trwał bowiem spór polityczny między Atenami a Skopje o oficjalną nazwę północnego sąsiada Grecji. Mediacja prowadzona przez ONZ – wygodna dla UE ze względu na członkowski status Grecji w Unii – przez wiele lat nie dawała żadnych efektów. Dopiero w 2018 r., w wyniku korzystnego splotu czynników, na czele ze sprzyjającymi kompromisowi zmianami u steru rządów w Atenach i w Skopje oraz rosnącym międzynarodowym naciskiem na Grecję, doszło do bilateralnej ugody w sprawie nazwy kraju. Jednakże bezpośrednio po tym przełomie politycznym ze swoimi roszczeniami wystąpił kolejny unijny sąsiad Północnej Macedonii, Bułgaria. Kraj ten domagał się od Skopje akceptacji swojej interpretacji wspólnej historii na czele z narracją o historycznych korzeniach języka macedońskiego i narodowej tożsamości macedońskiej. Mimo ewidentnego braku jakiegokolwiek związku tych żądań z unijnymi acquis Bułgaria przez blisko dwa lata w okresie 2020–2022 skutecznie wstrzymywała decyzję Rady UE o otwarciu rokowań akcesyjnych z Północną Macedonią, wetując przyjęcie przez UE tzw. ram negocjacji (negotiation framework). Do finalnego odblokowania sprawy – tym razem pomyślnie – przyczyniła się prezydencja francuska w Radzie, wszakże kosztem włączenia do owych ram negocjacji głównych bilateralnych wymogów bułgarskich.
Powyższe, liczne już, przykłady unaoczniają szkodliwy wpływ interpretowania wymogu jednomyślności jako zasady bezwzględnie obowiązującej na każdym etapie procesu akcesyjnego i w każdej spornej sprawie, nawet jeśli chodzi o drobne kwestie, dające się łatwo rozstrzygnąć w negocjacjach. Większa jeszcze szkodliwość tego wymogu ma miejsce w sytuacjach, gdy państwo członkowskie UE, nadużywając swojego statusu, usiłuje wyegzekwować od kraju kandydującego ustępstwa natury czysto dwustronnej, niewymagane ani przez unijne prawo i unijną praktykę, ani przez żadnego innego członka Unii. Możliwości efektywnego przeciwdziałania takiej skrajnie transakcyjnej postawie przez inne państwa UE i przez instytucje europejskie były i pozostają nader ograniczone.
Czy możliwe jest uelastycznienie stosowania zasady jednomyślności? Świadomość, iż jest to wskazane, narasta w ostatnich latach w wielu państwach UE. W praktyce jednak nie doszło jeszcze do żadnych zmian. Wręcz przeciwnie, w związku ze stosowaniem od 2020 r. nowej metodologii akcesyjnej, zwłaszcza podziału materii dostosowań/rokowań na sześć tzw. klastrów tematycznych oraz nadania centralnego znaczenia klastrowi „Podstawy” (Fundamentals) z rozdziałami 23 (Sądownictwo i prawa podstawowe) i 24 (Sprawiedliwość, wolność i bezpieczeństwo), zasada jednomyślności uległa dodatkowemu wyeksponowaniu. Tak np. w powstałym w 2022 r. projekcie unijnych ram negocjacji z Północną Macedonią, w zakresie klastra „Podstawy”, Rada UE, po wniosku Komisji, ma expressis verbis jednomyślnie ustanawiać warunki otwarcia negocjacji (opening benchmarks) w tym klastrze oraz oceniać ich spełnienie przez kandydata; tak samo, jeśli idzie o ustanawianie i ocenę spełnienia warunków pośrednich (interim benchmarks) oraz, następnie, warunków finalnych (closing benchmarks) dla całego klastra; wreszcie, po uzyskaniu oceny Komisji, że owe warunki finalne zostały spełnione, Rada ma jednomyślnie decydować o tymczasowym zamknięciu negocjacji całości klastra „Podstawy”. Warto w tym kontekście może dodać, że np. dla negocjującej swoją akcesję już od 2012 r. Czarnogóry, Unia Europejska ustanowiła w tym klastrze łącznie nie mniej niż 72 warunki otwarcia, pośrednie i zamknięcia… to ukazuje aktualny poziom skomplikowania procedur akcesyjnych i wagi, jaką w tych procedurach wciąż odgrywa na każdym kroku zasada jednomyślności państw członkowskich.
Opublikowany we wrześniu 2023 r. raport francusko-niemieckiej grupy roboczej w sprawie reform instytucjonalnych UE zawiera szereg propozycji zdynamizowania procesu rozszerzenia Unii. Jedną z nich jest podejmowanie przez Radę UE większością kwalifikowaną decyzji o otwieraniu i tymczasowym zamykaniu poszczególnych rozdziałów negocjacji. Celem jest oczywiście eliminacja ryzyka blokowania negocjacji przez indywidualne państwa członkowskie posiłkujące się vetem, by przeforsować swój narodowy interes kosztem ustępstw ze strony kandydata do członkostwa. Rzecz jasna, finalna decyzja akceptująca wynik negocjacji akcesyjnych wymagałaby nadal, zgodnie z TUE, jednomyślnej zgody państw członkowskich potwierdzonej przez ratyfikację traktatu akcesyjnego w każdym z nich. Do takiego użycia większości kwalifikowanej zamiast jednomyślności nie jest konieczna zmiana traktatów założycielskich Unii, wystarczy całkowicie stosowna decyzja Rady jako element prawa pochodnego UE.
Powyższa rekomendacja raportu francusko-niemieckiego nie została jak dotąd podjęta w dialogu między państwami UE. Z Komisji Europejskiej dochodzą jednak nieformalnie odgłosy podjętej tam wewnętrznej debaty o praktycznych sposobach nadania większej dynamiki i efektywności procedurom akcesyjnym. Jedną z rozważanych jakoby spraw jest np. rozpoczęcie screeningu z Ukrainą i z Mołdową bez oczekiwania na formalną decyzję Rady UE o akceptacji ram negocjacji oraz o powołaniu konferencji międzyrządowej (IGC) dla przeprowadzenia tych negocjacji; jak słychać, zamierzano taki screening rozpocząć niezwłocznie po grudniowej aprobacie politycznej Rady Europejskiej dla podjęcia negocjacji akcesyjnych z tymi dwoma krajami, ze względu jednak na rozbieżne w tej sprawie opinie wewnątrz Komisji zamiar na razie odłożono do połowy stycznia 2024 r., a nie można wykluczać i kolejnych opóźnień. Komisja, przygotowując obecnie projekt ram negocjacji do nadchodzących rokowań akcesyjnych z Ukrainą i z Mołdową, ma także jakoby rozważać pomysły uproszczenia procedur, na czele z ewentualną propozycją, by wymóg jednomyślności państw członkowskich stosować tylko dla zgody na tymczasowe zamknięcie negocjacji w każdym z sześciu klastrów tematycznych. To oznaczałoby, że poszczególne państwa UE nie mogłyby już blokować postępu negocjacyjnego w rozdziałach, wchodzących w skład danego klastra. Rozwiązanie takie, gdyby faktycznie zostało przedłożone przez Komisję, byłoby niewątpliwie z pożytkiem dla całości rokowań. Trzeba wszakże pamiętać, że na początku procesu negocjacyjnego konieczna pozostaje, tak czy inaczej, jednomyślna zgoda państw UE, zarówno na decyzję Rady o zwołaniu IGC, jak i na towarzyszące tej decyzji ramy negocjacji; w przypadku Północnej Macedonii uzgadnianie owych ram zabrało państwom UE dwa lata…
Jakie w świetle powyższych wywodów powinno być stanowisko Polski? Naszemu państwu powinno strategicznie zależeć na sprawnym i efektywnym przygotowaniu Ukrainy (i Mołdowy) do wymogów członkostwa UE, na określeniu realistycznego, lecz ambitnego, horyzontu czasowego akcesji obu państw, na ograniczeniu ryzyka torpedowania lub spowalniania rokowań akcesyjnych przez nadużywające swojego weta poszczególne państwa UE. Koncepcje uelastyczniania wymogu jednomyślności Polska powinna zatem promować i popierać, a swoje interesy ochrony sektorów gospodarki krajowej doświadczających wzmożonej presji konkurencyjnej ze strony Ukrainy realizować drogą kreatywnego wdrażania szerokiej gamy instrumentów – w kraju, w stosunkach dwustronnych z Kijowem, na forum instytucji UE. Do instrumentów tych nigdy nie powinno jednak należeć negocjacyjne weto.
Ambasador Jan Truszczyński był m.in. polskim głównym negocjatorem w rozmowach na temat wstąpienia do Unii Europejskiej, wiceministrem spraw zagranicznych oraz jednym z dyrektorów generalnych w Komisji Europejskiej.
Artykuł ukazał się w numerze 1/2024 „Res Humana” (styczeń-luty 2024 r.) oraz w specjalnym wydawnictwie z materiałami z konferencji 19 grudnia 2023 r. pt. „Reforma Unii Europejskiej jest potrzebna!”
